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一条国际边界是不能仅仅由相邻国家一方的行政法令来确定。至少双方都必须参与，而且为实现它们领土之间的一项可接受的划分，它们的共同努力是必须的。因此，如果一个国家着手勘察并在其边界地区划界，而另一个有直接利害关系的国家在其实施中没有给予任何方式的合作或者同意接受其后果，则没有司法原则将可用来说明此种单方面的行为会对另一国家有效。从没有参与国家的观点看，国际边界依然没有划定。[注：A.O.卡克乌拉赫：《解决边界争端的国际法》（The Settlement of Boundary Disputes in International Law）（曼彻斯特大学出版社，1967年），第159页。]
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但是只要印度所主张的早已存在的边界符合北京的想法，或者对北京政府来说是可以接受的，那么尽管印度的态度是不通过外交进程联合划界，也不会有发生冲突的缘由。然而，如果印度政府所“发现的”边界同中国所了解的传统历史边界的走向相冲突，该会发生什么情况？而且，如果在印度所主张的是其自古以来就建立的边界内发现有一个中国人进入，但是北京声称这表达了中国自身对历史的认识，该会发生什么情况？这种进入只能被印度看作是不幸的和非法的，而未经允许的进入者会被要求撤退并期望依从。拒绝撤退会将从进入提升为侵入和侵略。一旦公开指责发生了“侵略”，政客和媒体便会抓住它，要求采取军事行动驱逐侵略者。不这样做会使政府受到放弃国家领土这一在逻辑上有确实根据的指责——因此对中国采取军事行动就成为一项不可回避的政治需要。
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这样，在印度获得独立后的最初几年内由尼赫鲁及其顾问们所私下制定的一揽子相互关联的政策，如果持续实施，必然会在中印边界问题上导致军事冲突。印度为巩固其所主张的与中国边界的政策的第一次明显的表现发生在1951年2月，当时一群印度官员在一支很强的准军事部队的护卫下挺进到达旺的西藏寺院中心，声称那是印度的领土，并驱逐了西藏的行政人员。从而向拉萨当局——也向新近成立的北京当局——宣布一项兼并的既成事实。印度政府在对待东北边境方面既继承又修改了其英国前任所实施的政策。
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中国当局在20世纪的头10年重申对西藏的权威——并于1912年垮台——导致英属印度政府企图以一条沿着山脊走的向北约60英里的“科学的边界”取代位于阿萨姆喜马拉雅山脚下的既定的传统线，作为其在东北地区行政管辖的界线。[注：寇松勋爵给一条科学的边界下定义说，“它结合自然和战略的力量，并将进出两方面的关卡置于防御一方手中，迫使敌人在能够使用通道前去克服入口处的种种困难。”寇松：《论边界》，见《1904-1923牛津历史演讲集》（布克斯图书馆出版社，弗里波特，纽约州，1924年），第9页。] 这样的一个边界规划，在实际上是要兼并约有6万平方英里的中国认为系西藏延伸部分的其自身的领土，而这片领土在英国官方地图和中国官方地图上均表明是属于中国的。这一大片土地的大部分是没有行政管辖的，为部落民所占据，他们凶狠而有效地抵抗无论来自南边或北边的入侵者；但是在其极西端逐渐变细的一块突出的领土，从达旺的寺院中心直到平原，却是为西藏的政教合一当局所管辖的。
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英国于1913年在西姆拉召开了有西藏代表和中国中央政府代表参加的三方会议，其表面目的是改革和调节拉萨和北京之间的关系。然而，印度政府的外交秘书亨利·麦克马洪爵士利用这个机会于1914年3月在德里安排了秘密的双边谈判，在谈判中诱劝西藏代表接受想要的新的边界线。这条以外交秘书姓氏命名的线，包含了正好从缅甸至不丹的地段（那时英国将缅甸作为印度帝国的一部分），画在一张比例为1英寸为8英里的地图上。自然，地图并没有拿给出席会议的中国代表看。但是麦克马洪哄骗他草签了另外一张很小的地图，该图意在仅仅表明将西藏划分为内藏和外藏的建议线，并将麦克马洪秘密画出的线并入其中。
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麦克马洪在西姆拉的行为超越了他的权限。一位美国国际法专家和这段历史的学者指责他除了其它罪恶外，还“在国际谈判桌上撒谎，并故意破坏英俄之间的条约” [注：鲁宾和P.阿尔夫雷德在《美国国际法杂志》上发表（关于阿拉斯泰尔·蓝姆的《麦克马洪线》）的书评，第61卷，1967年，第827页。] 。可是，麦克马洪的飞扬跋扈的诡计是徒劳的。拉萨当局否定了他们代表的行为；中国政府怀疑背着其代表干了什么勾当，宣布在英国和西藏当局之间达成的任何协议均是非法和无效的；总督在给其伦敦的报告中否认了麦克马洪同西藏人的交易；本土政府好像是不事声张地表示了严厉的不满，把麦克马洪调离印度。就这样，麦克马洪线胎死腹中 [注：麦克马洪线的历史有文件证明，是十分清楚的。在本作者的《印度对华战争》中对它已有简要论述，但是最充分的阐述见于阿拉斯泰尔的两卷本著作（《麦克马洪线：中国、印度与西藏之间关系的研究，1904-1914》）；在《西藏、中国和印度1914-1950：帝国外交史》（罗克斯福特·布克斯公司，赫尔廷福特布里，赫尔特福尔谢尔，1989年）中，他进一步作了说明，在卡鲁纳加尔·古普塔的勇敢而卓越的著作《中印边界秘史》（米诺尔瓦联合出版社，加尔各答，1974年）中，又有了重要的深入看法。] 。在四分之一个世纪后，是另一个在英属印度政府效力的帝国边疆开发者，一个很接近麦克马洪类型的人，使之死灰复燃。
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在本世纪30年代中期，一个当时在新德里的名叫奥拉夫·卡罗的中级官员，在档案中发现了有关麦克马洪流产的向前推进边界的文件，并劝说英国政府开始装做将麦克马洪线当作是业经西藏和中国正式同意而合法化了的印度边界。卡罗安排了一项外交文件伪造罪以支持在西姆拉会议上通过了边界问题的虚伪说法 [注：卡·古普塔前引书，出处：阿拉斯泰尔·蓝姆：《西藏、中国和印度1914-1950》，第Ⅻ章。伪造罪包含1937年重新出版修改过的1929年艾奇逊条约集版本，印有原始日期冒充原件的印度政府官方档案。它首次为一位名叫约翰·艾迪斯爵士的英国外交官在哈佛国际事务中心的一篇论文所揭露。卡罗在这一纠纷中对印度方面的无原则偏袒，表现在他1960年2月13日发表在《曼彻斯特卫报》上的一篇文章，他引用了自己一手安排伪造的文件作为证据来支持其论点。] 。结果在40年代，一些英国地图开始将麦克马洪线画作边界，只是注明“未加标定”的字样（即有待两个邻国就确切走向达成协议并通过联合程序在地面予以标定）。在大战期间并紧接着在战后，英国人开始了将其行政管辖延伸到其所主张的边界的困难和危险的任务（因为部族的敌对态度）。这些前进运动立即招来了当时国民党统治的中国政府的强烈抗议，并要求他们撤退。这些抗议重复提出并在1947年初递给了继任的印度当局；在1949年，尽管国民党政府已穷途末路，仍然在新德里递交了一个正式照会，再次否定西姆拉会议产生的所有文件。
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在印度1947年8月独立前，英国人不顾中国的抗议，在将麦克马洪线作为印度东北部地面上有效边界方面已取得某些进展；在新德里的继任政府承担了要完成它的任务。
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在这种历史背景下，不能批评印度独立后的新政府继续遗传下来的政策并维持要将麦克马洪线作为边界的英国主张，尽管企图持续使用英国赞许的虚妄和伪证的智慧是有问题的。另一方面，英国对其帝国拥有版图界线的政策反映了强权，通常的确是霸权；即使如此，英国人在政治上总晓得：在试图确定边界时充分考虑邻国的敏感性是可取的，并且在地面使用武力时需要通过实用的观点和方法以及娴熟的外交技巧予以平衡。很难设想英国政府会像尼赫鲁那样，在这种场合采取如此挑衅性的执拗的策略：如果新中国政府像旧中国政府那样对麦克马洪线的合法性提出质疑，印度干脆就拒绝讨论这个主题。
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中国的中央权威1950年11月开始在西藏强有力的重申，在许多印度人（其它地方也是）看来是一种入侵，并刺激了印度政府采取警觉行动。（步荣赫鹏的后尘派一支印度远征军到拉萨以先发制人或抵抗人民解放军，曾得到认真的考虑。） [注：B.N.穆立克：《我与尼赫鲁相处的岁月：中国的背叛》（联合出版社，新德里，1971年），第80页。] 萨达尔·帕特尔认识到，中国军队在他这个部长所负责其防御的北部未定界 [注：这是萨达尔·帕特尔1950年11月7日关于中印关系的致尼赫鲁信，该信被广泛地引用。这里的引文见穆立克前引书，第118页。] 沿线的存在，至少具有潜在的敌对性，增加了印度所觉察到的威胁份量。在紧急磋商后，制定了迅速在北部扩展行政管理和防务安排的计划。1950年11月20日尼赫鲁在印度议会宣布，麦克马洪线是东北部印度与西藏的边界，重申了关于其业已为“1914年西姆拉会议所确定”的英国谎言。他承认，中国地图所表明的是一条远在南边的截然不同的线，而且在“过去30年来”是一直这样画的；但是他继续说，“管它有没有[中国]地图”，麦克马洪线就是印度的边界，“而我们将不允许任何人越过[它]”。这一直截了当的声明是印度对待解决边界问题的单边主义态度的第一次公开亮相。
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在三个月后对达旺的吞并中，尼赫鲁政府超越了其前任的雄心和意图。麦克马洪在画线时将达旺划入了印度，但是即使在卡罗时期，政府对此还是一再进行思考。开始占有中国虽然声称拥有但从未进行过行政管辖的部落地区是一回事——用英国人的说法，那里是无人烟的土地；但是要兼并一块英国人在初次接触时即承认那是西藏/中国管辖领土的土地，则完全是另外一回事。因此在第二次大战期间，英国人使拉萨忙于讨论，指望重新划定麦克马洪线，以便将达旺和那座巨大的寺院留给西藏。他们试图将这个建议说成是一种宽洪大量的让步，将它看作是可能诱使拉萨接受麦克马洪线其余部分作为边界的诱饵。他们失败了。拉萨当局没有上钩 [注：见蓝姆前引书，第ⅩⅢ章。] 。的确，在印度获得独立后，拉萨向新德里提出了一项正式请求，即新的后帝国政府撤出其前任入侵的界于麦克马洪线和山脚下传统边界之间的所有领土。
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拉萨有力地抗议印度对达旺的掠夺，并再次明确说明，西藏认为麦克马洪线是一种幻想，作为边界没有合法性。然而没有来自北京方面的评论，尽管那时人民解放军已在拉萨安顿下来，其先头部队距达旺不会很远，而中国政府显然收到了有关印度行动的及时报告 [注：有关印军到达达旺的一个目击者报告在后来发表了。新华社（新中国通讯社），1959年9月16日。][译者注：1951年西藏地方地府不太合作，人民解放军刚刚入藏，对边界地区具体情况未必十分了解。] 。这种沉默是在中国当权的新人愿意同中国衰竭时期留下的其它苦涩遗产一道，接受麦克马洪所划的边界是走向的初始征兆。此种意向的进一步证据接着而至，再次表现沉默——这次无可怀疑地显得是确认有意的默许。人们一直期望中华人民共和国会继续和加强国民党前任曾一直有力地就英国人和近来印度对东北边境特区推进发出的抗议，但是结果北京对印度政府加速的直至麦克马洪线的军事和行政推进不置可否。（然而当印度人员向北推进越过麦克马洪线时，将会看到中国人作出了反应。）
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在印度兼并达旺后，边境再次变得平静，而这两个邻国发展它们内部的交通，修筑道路，派出巡逻和勘察队，建立哨所——从而走向更紧密的接触。在外交上，接踵而来的事件是在1954年举行的就穿越中印边界西藏地段的贸易和交通的谈判；这次谈判，除其它事项外，还讨论了印度交出英国人诱使拉萨同意给予的包括在西藏境内保持军事人员在内的种种权利和特权的条件。对于印度政府为这次谈判拟定的可归纳为“低姿态、不发言和坚持己见”的巩固其边界的基本政策，再次进行了讨论，但只不过是给予肯定而已。正如一位关键的与会者所指出的：
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总的看法是，我们不应允许中国利用这个机会翻[边界问题的]旧账。总之，要是中国不准备承认我们认为是我们北部边界的麦克马洪线，那也不能因此而进行任何谈判。[注：穆立克前引书，第155-156页。]
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因此，“决定不准提出边界问题，因为在印度看来，这个问题已为风俗、传统和习惯所完满解决。如果中国人提出它，印度方面将拒绝讨论[它]”。[注：穆立克前引书，第150页。] 这项决定在政府高层内部有不同意见，但是尼赫鲁对他所选择的战略毫不动摇：应当将边界问题的这个主题留给中国去提，如果它提出此问题，“我们可以简单地拒绝重新谈判这个问题并坚持我们的立场[尼赫鲁在议会所陈述的立场]，即在麦克马洪线这边的领土是我们的，关于它是没有什么好讨论的”。[注：尼赫鲁思想的这一声明见于K.M.潘尼迦致G.S.巴吉帕伊的信中，后者曾敦促政府就中国在东北部地区的要求同其进行谈判。见本文作者的《印度对华战争》，第76-77页。] 结果中国方面在谈判中也没有提出边界问题，尽管它确曾暗示，它认为那是一个需要在另一种场合讨论的主题。
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由会谈产生的在西藏的贸易和交通协定在其序言中载入了“和平共处五项原则”，其中第一条是“互相尊重彼此的主权和领土完整”，印度政府利用这一原则来排除北京对其边界主张在未来的任何挑战。到那时为止，它业已完成了其秘密的单方面调查并决定了与中国的边界走向。1954年7月尼赫鲁在向有关各部散发的一项备忘录中，将西藏条约说成是“我们同中国和西藏关系中的新起点”。他还说：
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根据我们的政策以及作为与中国达成的协议的结果，北部边界应被看作是确定的和明确的边界，不容与任何人进行讨论。应当在整个这段边界，尤其是在那些可能被认为是有争议的地区建立一个哨所网。[注：这一备忘录从未公之于众，但是印度记者D.R.曼克卡尔看过它并在其著作《1962年的罪人》中予以引用（杜尔西·沙阿公司，孟买，1962年）。曼克卡尔让本文作者分享了原件的抄本。]
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大约就在此时，印度官方地图绘制机构印度测绘局发行了显示这一“确定的和明确的”边界的新地图，而这个新地图与以前各种版本地图所表明的画法非常不同。后者总的来说是反映了实际状况的，正如内政部长帕特尔说的，当印度成为一个独立国家时，中印边界并未划定。如前所述，麦克马洪线取代与中国地图上所表明的沿着山脚走的大体相同的边界走向，开始被标明在英国地图上是1940年以后的事；但是麦克马洪线依然被标明是“未标定的”。新地图则将它画为一条完全最后决定了的国际边界线。令其统治者感到耻辱和关心的是不丹和锡金被包括在印度的边界之内。但是变化最为巨大的还是在于查漠和克什米尔邦与新疆的一角和西藏毗连并已成为中印边界西段而为人所知的地区。这里的一条画法明确的新的边界线，从西北方喀喇昆仑山口起直到昆仑山脉，把由阿克赛钦平原大部组成的一片领土画在印度境内。
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在印度独立时西段的形势没有变化，因为印度政府的外交和政治部在其正式的档案出版物，即通常所说的《艾奇逊条约集》中，于1931年声称：“克什米尔邦的北部和东部边界仍未划定”。[注：C.U.艾奇逊（编）：《协议、条约和证书等集，1931》，卷7，第1部分，第5页。] 在东北部，印度所主张的其边界线至少还有一个麦克马洪1914年花招的虚假外交根据和一个大体确切的地图。[注：如果移位到地面，麦克马洪线将有400米宽，只要双方不愿发生冲突，它足可表明一个事实上的边界。] 但是现在在西段所主张的边界，除了曾经有人建议考虑将它作为可能主张的边界线并在英属印度行政机关内部遭到拒绝外，别无根据；而作为这一段供选择的可能边界有好几条，均明显不如所选的这条线那样向前推进。正如这段历史的杰出的印度分析家所说的，“印度对阿克赛钦的要求无论在条约、习惯或地理上都是没有根据的”。[注：卡鲁纳加尔·古普塔：《中印边界秘史》（米奈尔瓦联合出版公司，加尔各答，1974年），第52页。] 直到新地图发行5年之后，才向伦敦派出了一名官员，为阿克赛钦的主张从档案角度来嘲弄这桩讼案。他借助一项急需的弄虚作假设法这样做了，而他的政府大量地利用了它。[注：这个官员是S.高帕尔，当时任外交部历史司长，后来贾瓦哈拉尔·尼赫鲁传记的作者。其弄虚作假的详情及其利用情况见古普塔前引书，第34页。]
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如果像尼赫鲁所裁决的，不得允许任何人（这是指中国）对现在通过地图绘制将阿克赛钦囊括在内的荒唐的领土收复主张提出质疑，那么印度的边界政策便完全有违尼赫鲁经常说的印度要与中国保持密切和友好关系的愿望，并达到矛盾甚至荒谬的程度。
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但是尼赫鲁经常所说的要同中国保持友好关系的愿望究竟有多牢靠？在50年代期间，他讲了许多一再向中国表示友好和积极关怀的话，当印度群众为欢迎来自中国的正式访问者高喊中印人民是兄弟的口号时，他当然使印度成为当时人民共和国的国际利益的公开和积极的支持者。结果就造成了对他和印度更广泛的关于1962年边界战争是北京的背信弃义行为和对朋友背叛的观点和说法的欣然接受。但是尼赫鲁私下的以怀疑、敌意和想取得领土为特征的对华态度，从那时以来已得到说明。这种见解不是来自批评者，而是来自一个对总理极为佩服甚至到献媚程度的人。这个人几乎在整个尼赫鲁的任职期间都是一位密切而有影响的顾问。他就是N.B.穆立克，情报局局长，在1951年便被委任负责国内外的情报工作。
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穆立克自称是一个说孟加拉语的比哈尔人（从名字看他是个孟加拉人，显然他不希望被看作是孟加拉人），在印度独立前曾在印度警察部队干过十多年。他1934年与尼赫鲁的首次接触导致他受到国大党领导人的斥责，后者当然对所有印度警察部队的成员甚为卑视，特别是印度人竟然扮演英国统治的强制推行者——这使得穆立克饮恨多年。[注：B.N.穆立克：《我同尼赫鲁相处的岁月，1948-1964》（联合出版公司，新德里，1972年），第一部。] 但在独立后，他加入情报局，于1950年成为局长，昔日的怠慢被置于脑后，如他的三部曲《我同尼赫鲁相处的岁月》中所清晰和最充分表明的，穆立克无论作为个人或政治家，都对总理崇敬起来。事情也很清楚，不仅从穆立克的报告来看，而且从情报局在尼赫鲁所支配的政府政策的那些领域变得能发挥影响甚至威力来看，尼赫鲁对穆立克的洞察和判断的回应充满着信赖。
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根据穆立克的陈述，在1952年当他就印度的战略方向寻求尼赫鲁的指导，以便确定情报局工作的主要目标时，他得到的指示是，中国必须被看作是“两个敌人”中的一个，另一个是巴基斯坦。因此，他被告知要向反对北京的西藏流亡者提供一切支持，“以各种办法帮助他们并保持他们的斗志”。[注：穆立克前引书，第84-85页。] 穆立克是曾经敦促派出印度远征军以阻止和反对中国占领西藏的人之一，他迅速地与达赖喇嘛的兄弟和在人民解放军抵达拉萨后立即逃往印度的西藏统治集团的其他成员建立起支持性的关系。这必然会导致他与中央情报局进行合作，后者的代理人至少是在印度的默许下，大约从1956年起便进行工作，在西藏煽动于1959年暴发的叛乱。[注：A.汤姆·格隆费尔德：《现代西藏的建设过程》（The Making of Modem Tibet），（M.E.安尔派公司，纽约，1987年），第8章。]
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根据穆立克的看法，尼赫鲁预见到与中国在边界上的冲突是不可避免的，因而拖延着以争取时间。因此，他保持其在一定程度上说也是真诚的友谊姿态，哄骗中国使它有一种安全感，而印度则实现其对边界的主张。尼赫鲁自己在争端在印度成为一个公众性问题后，在议会为自己的策略进行辩护时，也以某种方式肯定了这种解释。他说，政府“正是从第一天”起，便注意到北部的边界问题（设想其存在）。决定不向中国提出这个问题，但是宁可在地图和声明中清楚地说明印度将边界放在哪里：“在我们感到对它有把握时，我们干吗要去问中国[并提出]这个问题呢？……我们觉得我们应当坚持我们的立场，随着时间的消逝，各种事变将确认它，而在那时前，也许当挑战[从中国]来临时，我们将会处于一种更强有力得多的地位去面对它。” [注：马克斯韦尔：《中国和印度：未经谈判的争执》（China and India：The Un-Negotiated Dispute），《中国季刊》，1970年7-9月，第51页。]
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因为保护边界内政部的责任，情报局就是在它下面工作的，正是在有关实施尼赫鲁的政策这件事情上，穆立克的影响最为有力而广泛。执行尼赫鲁沿着整个边界“尤其是在那些可能被认为是有争议的地区”建立哨所网的指示是穆立克的职责，用他的话说是他“要一心一意努力去完成”的职责 [注：穆立克前引书，第190页。] 。值得多引用几句他关于此项工程的记事：
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