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《民选议院设立建白书》第一次正面向寡头统治提出挑战，标志着一场宏大的社会运动的开端。但是，它的要求并没有被政府接受。因为大久保利通等政治寡头不愿意与人民分享权力。他们的理由是：日本要在列强环伺的世界里实现富国强兵的目标，必须有强有力的领导掌握改革的方向和速度，通过实行一定程度的专制主义推进工业化。
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板垣退助则认为，实现工业化的过程也是日本实现社会、政治变革的大好机会，民众不应该被摒弃在外，否则民众的权利得不到保障。板垣回到故乡后，组织成立“立志社”，研究和普及西洋思想。立志社的章程宣称：所有日本人都被平等地赋予生存权、自主权、财产权、营生权和追求幸福的权利，这些权利“没有任何人能够剥夺”。此时卢梭的《社会契约论》被介绍进来，在一部分精英中流传。卢梭的思想深刻地影响了板垣退助，也为他所推动的自由民权运动提供了理论武器。
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卢梭的思想引发了法国大革命，也让日本的自由民权运动人士深受鼓舞。特别是1877年，西乡隆盛在鹿儿岛率领士族起事反对明治政府，得到许多立志社成员响应。他们图谋武装起义颠覆政府，实行立宪政治。让他们失望的是，半年后西乡隆盛兵败自杀。在此三年前，和板垣退助一起发起“爱国公会”、共同起草《民选议院设立建白书》的江藤新平在家乡起兵叛乱，不到3个月就失败被捕，枭首示众。
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虽然同情江藤新平和西乡隆盛，但是板垣退助并不赞成他们的举动，也阻止自己的弟子参与武力反对政府。据说，听到江藤新平的死讯后，板垣说：“这样没有耐性的孺子，万万干不了大事！”板垣退助从来没有谋求武力推翻政府，而是把主要精力转向言论和宣传，谋求体制内改革。
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1877年，立志社向政府发出了建议书，“为培植国民独立之根本及人民之安宁计，唯有设立民选议会，确立立宪政体之基础”。但是寡头政治的执政者傲然声称，人民“愚昧无知、胸无点墨”，即使人民代表也需要教育。不过，这份建议书被大量印刷，流传到了全国。
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三
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随着民众权利意识的传播，板垣退助的家乡土佐藩俨然成为自由民权运动的圣地。板垣退助本人也被奉为自由民权论的先觉，农民中一度流传“板垣公救世”的神话。日本出现了无数政治社团，报纸也进入言论集会的黄金时代，要求自由民权的声浪逐渐弥漫岛国。
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1879年下半年，各种力量汇成一股洪流，演变成如火如荼的国会开设请愿运动。许多国民主动起草宪法，当时由集体或个人起草的日本宪法草案达数十种。这是日本历史上第一次真正由被统治者自由讨论“国家的理想状态”，并为实现这一理想状态而开展行动，因此让当政者惊慌不已。
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陆军参谋本部首脑山县有朋担心，民权运动领导人在时机到来时会推翻政府。他对伊藤博文说：“我们耽搁一天，邪恶的污染就会扩散到更多地方，渗入年轻人的心灵，必然产生无法估量的罪恶。”但是，伊藤博文认为，立宪思想为世界大趋势，“一乡之心易制，一国之情难治；一国之形势易转，宇内之风气难回。现今之世界乃宇内大势之所推致，而非一国一州之事端也”。
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虽然当政者中也有不同意见，但是寡头统治集团总是试图限制舆论的自由表达和公民的结社权利，而且毫不犹豫地使用警察和法庭来扰乱和恐吓反对他们的人。政府先后发布《新闻报纸条例》《谗谤律》，压制持不同政见者和新闻记者。随着自由民权运动的加快发展，被捕的新闻记者人数不断增加。
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1880年4月，汇集了几乎所有自由民权派的“国会期成同盟”召开大会。同一天，政府发布《公众集会条例》，要求所有的协会组织都必须提交成员名单和组织章程，召集公共集会之前必须获得官府批准。警察被赋予相当大的权力，去调査和管制政治团体的活动。警察会参加所有的集会和演讲，如果演讲者偏离了经过核准的题目或演讲内容不利于当局，警察就会进行干预。该项法令也否决了士兵、警察、教师乃至学生出席政治集会的权利。
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由于警察简单粗暴地拒绝予以批准，许多政治集会根本无法举行。此外，编辑和记者对政府的批评，也会遭到罚款或监禁，有时连表面上看来羞羞答答的建议书也会遭受处罚。东京的报纸《吾妻》的编辑被监狱关押两年，并罚款200日元，原因仅仅在于他发文称，天皇与其他政府官员一样，都是民众的公仆。
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但是，潮流浩荡，政府的强权阻止不了如火如荼的自由民权运动。1880年11月，“国会期成同盟”在东京召开第三次全国大会，公开宣称，除非达成开设国会的目的，不论经多少岁月，决不解散此一同盟。同盟代表向政府提交9万多人所签名的国会开设请愿书。43岁的板垣退助还亲自到各地方游说，推动全国国民运动。
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在强大的社会压力下，明治政府最终同意，九年后，也就是在1890年开设民选议院、制定宪法，同时威胁说：“如仍有故意逞躁急煽事变，为害治安者，将绳以国法。”
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四
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1882年春天，板垣退助遇刺的消息震惊了日本。
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政府承诺开国会、立宪法之后不久，板垣就在“国会期成同盟”的基础上成立了日本第一个政党——自由党，并众望所归地被选举为自由党总理。自由党的章程第一条就明确提出“主张扩充我日本人民之自由，伸张及保全其权利”。几个新成立的政党都为争取更多民众的支持，竞相在全国进行演说活动。板垣退助也在各地进行演讲，南船北马地奔波。
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1882年4月6日，板垣退助来到位于日本中部的岐阜市。当天晚上，他面对300多名听众，进行了两个小时的演讲。演讲完毕退场时，一个壮汉手持白刃直刺板垣退助胸部，板垣翻身与之格斗，虽浑身鲜血，仍睥睨刺客，高声喝道，“板垣虽死，自由不死”。
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当时，板垣退助在日本毁誉参半。有人视其为自由民权的圣人，有人认为他是破坏国体的国贼。时人怀疑凶手是政府指使，其实凶手就是一位误认板垣退助为“国贼”的小学教师。他被判处无期徒刑，在北海道劳改，宪法颁布时得到大赦才出狱。他立即赶到东京，向板垣退助道歉。板垣退助原谅说：“你的行为是爱国，我不责备你。但在行动前仔细观察我的行动，就明白我不是国贼。今后如果发现我有害国家，可以再刺杀我。”
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“板垣遇刺”的新闻被各报争相报道，由此改编的戏剧也被搬上舞台，经常上演。板垣退助成为人们崇拜的自由民权运动的偶像。一百多年后的今天，岐阜市仍然竖立着一尊板垣退助的铜像，基座上就镌刻着日本自由民权运动史的那句名言“板垣虽死，自由不死”。
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在日本应该建立什么样的宪政体制这一问题上，有几种不同意见。有人主张学习法国宪法，议院采取一院制，实行普选制。另有政治家主张学习英国式宪法，实行限制选举的上下两院制，内阁必须以政党为基础。政府官员则倾向于学习普鲁士宪法，不承认政党内阁，主张上下两院的限制选举而参议国政。
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为了更清楚地了解欧美宪法，板垣退助远赴欧洲，考察西方先进国家的立宪政体。他与当时在欧洲考察宪政的伊藤博文等交换草拟《大日本帝国宪法》的意见，还在法国会见了《悲惨世界》的作者雨果。
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回国后板垣退助发现，自由党已经超出了和平的政治斗争，一些血气方刚的年轻党员在试图把政治斗争引向暴力革命。他们主张普选制，全国人民都有参政权，为此不惜鼓动反政府运动。少数激进分子甚至组织发动民众起义。在政府的强力镇压下，这些暴力斗争都以失败告终。政府更颁布《保安条例》，民权运动家被迫离开东京，拒不撤离者遭到拘捕。
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作为体制内的改革派，板垣退助恐惧民粹主义，反对自由党被引向革命。1884年，他解散了自由党。在解党演说中，板垣退助引用汉朝老将军马援的故事说，自己将不屈不挠地为民权运动奉献生命，“死生无常，旦夕不可测，强健如余者，又何足为赖？人云死而后已，若余不幸而死，乞诸位将我坟墓，湮没于秋草茫茫里”。
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