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除了朝廷对华严宗的特别青睐以及圣武天皇的敬虔行为之外，政府与佛教之间的关系整体上也很密切。从7世纪开始，各个佛寺每年都会为佛祖举行庆生仪式，还会举行亡灵追祭会即盂兰盆会（Avalambana），届时朝廷会赐给僧侣和佛教徒斋饭。不久之后皇宫也开始庆祝这些节日，还会在特殊场合举行佛教仪式；到奈良时代末期，佛教仪式已经成为朝廷仪式的重要组成部分。将佛教确立为国教的进一步举措是政府下令建立国分寺（koku-bun-ji）。早在684年国司就接到命令，要在自己的官邸设立佛堂，到741年天皇颁布法令要求各地方建造一座佛寺和一座七层的佛塔。随后天皇命人抄写当时流传甚广的经文章节，分发给这些国分寺，天皇本人也以金字抄写佛经并供奉在各佛塔中。作为佛寺的一部分，每座佛寺都有20位僧侣和10位尼姑。每座佛寺的封地可容纳50户人家，有60亩稻田。这些僧尼的职责是在固定的日子公开诵读《最胜王经》（Saishō-ō-gyū）[6]经文，并且定期祝祷，每月斋戒六日。那个时候佛教信徒是不可以打猎、捕鱼的。当时以点读（tendoku）的方式诵经，主要念诵一卷经文的开头和末尾，中间的部分快速翻过。点读与背诵整卷佛经的宗教价值是一样的。僧尼的祝祷既包括公开的忏悔，又包括远离灾害和疾病的祈祷。事实上官方鼓励信奉佛教的直接出发点是远离疾病，因为我们知道这个时候瘟疫和天花猖獗，朝廷惊慌失措。不过在地方建立国分寺的实践是有先例的，隋朝和唐朝的皇帝就都曾下令在地方建立一座佛寺和一座道观。我们可以清楚地看到官方普及宗教信仰是有确切的政策依据的，而这种政策的目的是赋予君主以新的、强大的影响力。从这个角度看，奈良的东大寺和国分寺之间有重要的关系。如果说佛教是国教，那东大寺就是佛教的总部，各个国分寺则是它位于地方行政中心的分部。这种关系源自东大寺建造与发展的背景。其背景大致如下。
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735年，圣武天皇（或许是受了刺激，因为当时盛行的天花传到了奈良，夺去了几位贵族的性命）计划建造一尊大的卢舍那佛像，但是因为日本西部的叛乱以及其他阻碍，晚些年才动工，因为缺乏相应的技术，启动于744年的大佛工程中止。最后日本于747年开始在奈良建造一尊新佛像，在一位朝鲜血统的匠人的监督下，这尊佛像在历经几次失败之后于749年完工。同时，用来盛放这尊佛像的大殿也于747年开工。这座大殿连同其他附属建筑以及巨大的、修有多个宏伟大门的围墙，前后修建了近几十年。整个建筑群规模宏大，在规模和辉煌程度上日本没有可与之比肩的。大殿长284英尺，宽166英尺，高152英尺，宏伟壮观。12世纪，在旧址的基础上建造了现存的建筑，现有的建筑规模只有原建筑的2/3，但仍然是世界上最大的一顶式木建筑。殿中供奉的大佛，虽然作为艺术品微不足道[7]，却展现了日本在那个时代付出的惊人的财力和劳力。从技术上讲，大佛的铸造也是一个数得上的成就。这座盘坐的大佛高53英尺，由价值约100万英镑的金属—铜、锡、铅—铸造而成。肩以下的部位由约40个单独的部件组成，各部件冷却之后再一点点地放到铸模上，然后将脖子和头置于其上，最后浇铸约12英尺高的佛像外壳。修饰这尊佛像需要水银和大量黄金。因为日本黄金稀少，所以建造者担心黄金不够用。幸运的是东北的一位地方统治者于749年及时在自己的辖地内发现了一座金矿，并往都城运送了几百磅的黄金。这件事非常重要，举国同庆。天皇派信使到全国各个佛寺报喜讯，并举行了一场盛大的庆祝仪式。一部名为《续日本纪》的官编史书记录了这场盛会。749年“入夏的第四个月”，天皇正式前往东大寺，步入大佛殿，面朝北方，对着佛像，像臣子拜见君王一样，皇后、公主、国家重臣、朝廷贵族、文武职官都在场，各级官员按照官阶排列，一直排到大佛殿最南侧。左大臣上前代表天皇进言，他的语言是如此特别，所以我们最好按照原样翻译：
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这是三宝的仆人天皇所言之词，他谦卑地在卢舍那佛像前说话。
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自天地初开，尽管金子被其他国家当作祭品，但是在大和这片土地上金子被认为是不存在的。不过我们所辖之地东边的陆奥（Michinoku）国国守、从五位官员百济敬福（Kudara no Kyōfuku of the Junior Fifth Rank）禀告说在他的领地，一个名叫大田（Ōda）的地方发现了黄金。
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听闻此，朕惊喜万分、心生欢喜，并且朕以为这是卢舍那佛凭着他的慈爱和恩惠赐予朕的福分。朕恭敬、谦卑地接受这个赐福，并带领百官前来朝拜、祝谢。
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朕在三宝面前，极为恭敬地如是说，并且秉持敬畏之心提及三宝名讳。
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我们注意到天皇一点都没有提及自己的神圣血统，并且自称是卢舍那佛的奴仆—事实上原文中用到的“yakko”，直译过来就是“奴”。不过在同时代的其他抄本中，他坚称自己是“君主、神的显现”，因为他是神祇的后代，尽管在天上的诸神对人隐藏，但是降在地上的担任统治者的神祇却对人显现。这一句以及其他相似的措辞表明人们并没有遗弃对神圣血统的信仰，但是随着统治者对其他神祇的崇拜，人们的这一信仰显然有必要在某种程度上折中一下，达成折中的方案极其有趣。上述仪式过后天皇给朝廷及国中众臣的诏书中的几段话，能帮助我们解释所发生的事情。宫内省大臣以天皇之名说道：
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所有人敬听，至高无上的大和国王、神的化身如是说：
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“有禀报称，朕自天照大御神继承而来的统管之地的东边发现了黄金。
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考虑到佛祖所有的律法和慧言对于国家保护而言都是极好的，所以现在朕希望在御下的各令制国都摆上名为《最胜经》的经文和卢舍那佛的佛像，这样一来通过向居住在天上、地上的诸神祈祷，通过崇拜朕古老的曾统管这地（原文如此）的皇祖—在提及他们名讳的时候朕心存敬畏，朕可以指引百姓，以一颗恶念止息、善念生出的心带领他们，这样一来才会真正地转危为安。但是过去百姓心存疑虑，认为这不可能。朕暗自叹息，因为朕原本也以为大和没有足够的金子。然而，现在三宝已经向朕展示了这极好的、神圣的慧言的妙迹，朕认为这件事彰显了居住在天上、地上的诸神的指引和恩惠，彰显了像天照大御神一样的神祇的爱和仁慈。
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因此，朕欢喜、恭敬地接受，朕不知所措，昼思夜想：鉴于这样的事会发生在一个睿智的、珍视、安抚百姓的国王统治时期，朕着实羞愧难当并且感恩不已，因为朕不配、愚拙，而这件事却在我们这个时代显明。
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那么朕应该独享这伟大、珍贵的神迹吗？不，朕应当谦卑地接受并与我的百姓欢喜同享。鉴于朕，作为一位神，是如是想的，那朕就要珍视百姓并奖励所有人，而且朕要为这个威严的时代再续新篇。
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对于诸神，朕会赠予神社稻田，对于神社的神官，朕会献上供奉。朕会准许佛寺耕种土地，并敬重僧尼，献上礼物。朕要将那些能够变成大众佛寺的新建佛寺变成大众都能参拜的佛寺。要向先祖威严陵墓的一些看管者献上礼物。此外，在那些安息着为国效忠、保家卫国之臣民的地方，朕要设立纪念碑，只要天地尚存，世人都必须予以尊重、不得亵渎。
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至于那些作为公卿服侍朕的臣民的孩子，按照他们服侍的类别，他们的儿子已经得奖赏而女儿却没有。但是只有男子可以承继父亲的氏名，女子却不可以吗？朕认为男子和女子应当共同来服侍。朕这样奖励你们，不要误解或忽视父辈的教导—这样你们可以成为他们所想的样子，不要让他们的家族湮灭，如此你便可以在皇宫服侍。
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朕会赏赐年老的人，也会对贫穷的人施以恩惠。对那些孝顺的人，朕会免除他的税赋并赐予稻田。
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朕会宽赦罪犯并奖赏（抄书吏？）和博学多识的人。
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朕会奖励那些发现了黄金的人，陆奥国的国司、当地的官员以及所有的耕农。朕会珍视、爱护本国所有的耕农。”
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这则诏书不仅清楚地再现了那个时期的朝廷氛围，而且顺带描绘了政治形势的几个方面，而这些方面是由佛教思想对本土传统的影响造成的。起初，朝廷的确把这种新宗教当成一种统治工具，“非常适合护持国家”。《最胜经》是《金光明最胜王经》的略名，是奈良时代最受尊崇的佛经之一，事实上在随后几个世纪也是最受尊崇的佛经之一。被抄写并分发到各个国分寺的正是这部佛经。编年史中也经常提到这部经文，第一次提及是在676年，并且在10世纪朝廷的一些正式集会中人们也经常诵读这部佛经。尽管日本最早的版本是400年被传入的汉文译本，但是700年义净（I-Tsing）的译本传入后，才有更多的人了解它。《最胜王经》和《仁王般若经》都在部分章节提到君主的职责以及护国。这两部佛经都是后来创作的，从单纯的宗教立场来看，这两部佛经的地位不及《莲华经》，不过或许日本人长期以来更感兴趣的是政府而不是单纯的宗教，所以这两部佛经在日本有着特殊的重要性，奈良时代的文献中提到这两部佛经的次数和《莲华经》差不多，并且至少有一份天皇的敕令（767年的一份敕令）引用了其经文，以支持皇室、反对叛国的阴谋。[8]
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天皇诏书中引用佛经之后的几个段落奇妙地糅合了佛教、神道教和儒学的内容，是一个融合的典型。这些话语是从三宝即佛教而来，体现了居住在高天原和苇原中国的众位神祇即神道教的众位神祇的恩惠；发现金矿这种事情只发生在一个懂得爱护、抚慰子民的君王身上，即他是儒家文化所假定的一位有德行的君王。天皇不仅赏赐了佛教僧尼，而且赏赐了神道教神社的神官，他没有忽略任何一人，既赐给男人也同样赐给女人以官阶和赏赐。他很宽容，从当时的形势来看，也很睿智，因为尽管佛教在朝廷内外很有影响力，但是本土宗教的势力也不弱，所以最好加以安抚，不能忽略。日本采取的政策很好地说明了佛教的同化力，而且高度表明了日本人的折中本领，所以值得详述一番。
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朝廷在都城的正中央竖立了一尊大佛，并且让它和国分寺的其他佛像一起成为全民崇拜的对象，这一举措从表面上看是对本土神学的重击，因此一定要找到一些能够调和两种宗教的方法。前文提过的华严宗的祖师、僧人行基找到了这个问题的解决方案。他是一个能力出众、精力充沛的人，像那个时代的伟大僧人一样，致力于推动日本的物质和精神发展。他四处游历，鼓励艺术和工艺的发展，并且修堤、建坝、开路，促进不同地方之间的往来。传说他产生了调和佛教和神道教之间关系的想法，主张两种宗教是同一信仰的不同形式。他带着一个佛教圣物，奉天皇之命前往供奉天照大御神的伊势神宫，去征求天照大御神对天皇关于竖立、崇拜大佛的提议的意见。根据本土的信仰，天皇是天照大御神的后代，是她在地上的代理人。这时的行基已是年迈之人，他在天照大御神的神宫前祈祷了七天七夜，终于求得了她的神谕。她出人意料地使用中国的诗歌体（如果我们参照文献记录的话），大声地宣告象征真理的太阳会照亮生与死的长夜，象征真实的月亮会驱散象征罪恶、无知的层云，她像渡口欢迎归船一样欢迎天皇的提议，她像喜悦黑暗中的火把一样悦纳供奉的圣物。本土宗教中没有这样的措辞，“真理之阳”和“真实之月”是纯粹的佛教意象。然而，人们适时地将这个神谕理解为赞成，不久之后天照大御神化为圆光在梦中向天皇显现，并宣称她和佛祖乃是一体的，证实了她的神谕。这一年是742年。次年天皇颁发诏书，宣布可以铸造佛像。布告中有这样一段挺有意思的话：“我们拥有一国的财力和权力。有了这种财力和权力，我们可以很容易地铸成佛像，但是很难领悟佛法。”大佛的铸造不久后动工，但是正如我们所了解到的，直到749年才完工，而且最后的竣工仪式即点开佛眼的仪式直到752年才举行。点开佛眼象征着佛像有了生命。首先，开眼仪式是一个大的庆祝活动，然后是音乐、舞蹈，最后是宫廷为数以万计的僧侣准备的宴席。仪式的主要部分是由很有名的来自印度的苦行僧菩提仙那（Bodhisena）主持的，他是婆罗门的僧正（Baramon Sōjō），来到日本已经有一段时间。
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此外，卢舍那大佛坐在一朵大的铜制莲花上，以莲花为中心周围雕刻有铜质的薄片花瓣。我们可以在留存至今的几片花瓣上看到雕刻精美的大小佛陀像，这些佛陀有序地排列着，代表华严宗教义中的等级体系，这些我们已经在前文中解释过。这尊巨大的佛像和这个时期的很多佛事一样，可能都是受中国的启发，因为唐朝皇帝于672年下令在洛阳凿刻了一尊高约85英尺的卢舍那佛石像，这尊佛像于675年完工。尽管奈良佛像的铸造尖锐地挑起了佛教和神道教的同化问题，但是这个问题是很久之前自然而然产生的，而那个关于神谕的生动传说只是融合教义以一种易于接受的形式呈现，而这种融合教义是由佛教僧职逐步发展而来的。他们声称本土神祇是佛祖的化身，是存在的相；把天照大御神视作卢舍那佛的现象日益普遍，所以一段时间以后很多本土神社被佛教法师把持，或多或少地失去了它们原本的特点。
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这个时候佛教法师经常参与神道仪式。765年，朝廷颁布了一则有趣的与大尝祭（Great Festival of First Fruits）有关的诏书，大尝祭是天皇即位之初举行的仪式。从源起和目的上讲，大尝祭是最具神道特色的仪式，也是最能体现本土信仰中自然崇拜和神权政治的仪式。但是我们发现孝谦天皇公开宣称本次破例，因为她自己是佛教徒，也受了戒；她认为现在重登皇位之后，自己的职责是：“首先礼敬（佛教）三宝，然后崇拜（神道教）诸神祇，最后是爱护百姓。”她接着说，有人认为应当对神道教的神祇和三宝加以区分，但是如果这些人查看佛经，他们会看到神祇护法、敬法也是正当的。因此，鉴于佛教徒和非佛教徒没有不能往来的理由，她认为不应该再反对长期以来被视为不当的行为，即法师和尼姑参与到这种明显具有神道教特色的崇拜中。
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在日本，佛教僧职的经济势力可与其他阶层相媲美，因为他们持有大片广袤的免税土地，并且还会收到来自虔诚佛教徒的各类财物。神道教不敌新的宗教，后者有更深奥的教义、更崇高的理想、更有效的组织机构。除了这些优势之外，佛教胜过神道教，一方面是因为其极大的热忱，这种热忱虽然强烈但是不激进；另一方面是因为人文知识几乎成了法师的专利，尤其是在小范围的宫廷圈外。地方的每座佛寺或寺庙都是一个文化中心，很多法师和僧侣都认为，除了传播知识以外，分享物质所得和精神所得也是他们职责的一部分，而知识既有物质所得的属性，又有精神所得的属性。日本第一批医院、孤儿院以及类似的慈善机构都是由佛教徒创建的。
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从某一方面来看，佛教在日本的地位比在中国或印度更牢固。在佛教出现以前，这两个国家都已经有了高度发展的宗教和哲学派别，也有一个强大的知识分子阶层。在印度，佛教必须和发展很久、很有实力的对立的教派竞争；在中国，有道教和儒学与之激烈竞争。三个国家都采用了同一原则，即把本土神祇当作佛祖的化身，日本人把天照大御神当作卢舍那佛的化身很有可能受到了中国的启发，因为中国人将这一原则用到了孔子和老子身上。据说中国有一位有名的圣人—傅大士（the noble-minded Fu），当有人问他是不是佛教法师时，他指了指自己的道冠；当有人问他是不是道教徒时，他指了指自己的儒鞋；最后被问及他是不是儒家弟子时，他指了指自己的佛袍。这则故事所阐述的实践在日本逐渐得到发展，到12世纪的时候，形成了一种新的神道教，又名“两部神道”（Ryōbu Shintō）。两部神道融合了佛教和神道教，不过从其根本特征来看，佛教占据主导地位。
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尽管佛教给日本带来了很大的精神利益甚至物质利益，但是佛寺机构的发展以及其权力和财富的快速增长也有严重的弊端。在接下来一个世纪，这种弊端更加显而易见，但是在奈良时代末期一些弊端就已经显现。僧职人员与宫廷的密切联系让一些肆无忌惮的法师开始干预政治。那些虔诚僧侣享有的特权，比如免除赋税、丰厚的赏赐等，吸引了一群不适合修行生活的人，这群人只是为了利用僧职谋取私利。同时，在一定程度上也是出于同样的原因，佛寺和僧侣人数都出现过度增长，导致世俗之人财力过多流出，因为僧侣所需是由俗人供给的。僧职人员的生活非常轻松，根据779年一份正式的陈情表，地方国分寺的大多数僧侣和尼姑实际上都安逸地生活在奈良，丝毫不履行职责。宗教阶层不仅有很强的寄生性，而且尽是愚昧和放纵之人。
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