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在鸦片战争后到英军第二次侵藏战争期间，清朝中央政府的边防政策是对其前期坚决反击外来侵略的边防政策的背离、否定，但这种否定并不是绝对的抛弃，而是否定之中仍包含若干坚持的成分，与清朝前期的边防政策仍然有微弱的衍续脉络。在英军第二次侵藏战争后，清朝中央政府在西藏地区的边防政策便由正题——清前期坚决反击外国侵略的边防政策，经过一个反题——1840～1904年间清政府软弱退让的边防政策，最后达到一个合题——1904年后清朝中央政府在西藏的边防政策复归于巩固国防、抵御外国侵略。[120]
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这段具有“哲学高度”的总结虽比较拗口，但也着实道出了清末中央政府的边防政策两段式的特点：一是鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段，其特点是软弱退让与坚持抗击并存；二是英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段，其特点是复归巩固边防。
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（一）琦善改定藏事章程[121]及其对西藏边防的影响
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琦善[122]在查办摄政策墨林事件的过程中，深感西藏地方和商上（司库）[123]存在种种积弊，必须明定章程，以限制掌办等职的权力，于是，1844年（道光二十四年）九月二十六日，他和帮办大臣钟方拟出《裁禁商上积弊章程》（一称《唐古特裁禁章程》），呈报中央。十二月初四，理藩院遵旨对琦善等所拟章程逐条复议。
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章程共二十八条，其要点如下：
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（1）驻藏大臣地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，非与代办事务之呼图克图平等。
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（2）西藏地方与廓尔喀、布鲁克巴等接壤，各部来藏布施通问，率无大小，均须呈明驻藏大臣，由驻藏大臣处理。
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（3）西藏所属或外番发生争衅，不准掌办等率先用兵，冀图冒功。
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（4）驻藏大臣不得保奏达赖喇嘛正副师傅。
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（5）达赖喇嘛年至十八岁，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，原掌办事务者立予撤退，停用掌办印信。
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（6）达赖喇嘛灵童一经金瓶掣定并奉旨批准，其父母应得庄园，商上即应拨给。
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（7）掌办商上事务之人，不得兼任达赖喇嘛正副师傅及甘丹赤巴之职。
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（8）甘丹赤巴必须从年久苦修、深通经典喇嘛中保充。
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（9）掌办事务者手下之重要喇嘛只能管理掌办者本寺的事务，不准丝毫干预商上公事，不准补商上之官缺，在商上当差者，不准在掌办者院中任职。
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（10）掌办者不得役使商上乌拉，经营私务，不得命商上番目代办其个人布施。
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（11）掌办者的印信交存其本寺，［印匣］钥匙则由该寺总堪布佩带，遇有文书，会同用；商上办事仲译不准移住掌办者私寺之内。
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（12）掌办者不得将商上的田地、人民擅给寺院及送与亲友。
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（13）达赖喇嘛所赏给世家及百姓田地，不准典卖或赠送于掌办寺院。
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（14）商上仔仲喇嘛必须任职三年后，方能补用七品官。
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（15）商上仔仲缺出，只准从商上属寺拉木结扎仓寺中挑取喇嘛补放，不准从外寺挑选。
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（16）重新规定僧俗官员等第名额。
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（17）订立僧官缺出、调补升补的次序，不准将闲散仔仲喇嘛超级升调委署。
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（18）订立俗官缺出、升补调补的次序，不准越级挑用。
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（19）订立商上中译（即秘书）、大医生、小医生、罗藏哇（即翻译）之升调界限。以上16到19条之僧俗各缺，凡六品以上及有关地方之七品营官升调，均应呈驻藏大臣会同拣放。
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（20）规定商上厨房供差人及管门第巴之选用。
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