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1888年英军第一次侵藏战争后，驻藏帮办大臣升泰[113]鉴于对外交涉事务日益增多，建议设立洋务公所，设委员专办，并令西藏地方的噶伦、孜琫（本）、堪布等随同委员办理。其他未经委派入洋务公所办事者，“即不得干预，亦不在噶厦公所会议，以昭慎重，密其印房，亦请添派文案委员一员，专司稽查”[114]。升泰建立洋务公所的一个重要目的是集中驻藏大臣的政务决策权。1890年（光绪十六年）清廷批准了升泰的奏请。1895年（光绪二十一年），驻藏大臣奎焕[115]奏设西藏洋务局，月支经费400两。洋务局成立两年仍有许多委员、书吏未按期到局办事，并没有达到预期目的。但“洋务局的设置是清后期西藏行政体制一个值得注意的转变，因为该机构在清后期西藏政务的解决过程中具有不容忽视的作用，其设置是改革西藏行政体制的肇端”[116]。
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西藏行政管理体制的迅速变革是在联豫[117]任职驻藏大臣期间。1909年（宣统元年），联豫添设参赞一员，驻扎后藏，以防范英国、监督亚东等三埠事宜。1910年（宣统二年），联豫开始在西藏各地酌设委员。同年，提出裁撤驻藏帮办大臣衙门，于前后藏各添设参赞大臣一员，“以前藏参赞作为驻藏左参赞，禀承办事大臣筹划全藏一切要政；以后藏参赞作为驻藏右参赞，禀承办事大臣总监督三埠商务，均由办事大臣奏保堪胜人员，请旨简放”[118]。“驻藏帮办大臣与驻藏参赞的区别在于：驻藏帮办大臣虽然职权略逊于驻藏大臣，但不为驻藏大臣的属员；驻藏参赞则为驻藏大臣的属员，不能与驻藏大臣相颉颃。由此可见，联豫的这项措施加强了驻藏大臣的权力，使驻藏参赞等官员唯驻藏大臣之命是从，从而形成了驻藏大臣对全部其他清朝驻藏官员的一元化领导。”[119]翌年，清政府正式批准了这项奏议，显然意图通过行政管理体制改革，维持驻藏大臣“筹划全藏一切要政”的体制。1911年（宣统三年），联豫开始仿照各省督抚衙门的章程，设立幕职分科办事。
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二 边防政策
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清朝末年，中央政府的边防政策同样经历了一个演变过程。有学者将这一演变过程总结为：
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在鸦片战争后到英军第二次侵藏战争期间，清朝中央政府的边防政策是对其前期坚决反击外来侵略的边防政策的背离、否定，但这种否定并不是绝对的抛弃，而是否定之中仍包含若干坚持的成分，与清朝前期的边防政策仍然有微弱的衍续脉络。在英军第二次侵藏战争后，清朝中央政府在西藏地区的边防政策便由正题——清前期坚决反击外国侵略的边防政策，经过一个反题——1840～1904年间清政府软弱退让的边防政策，最后达到一个合题——1904年后清朝中央政府在西藏的边防政策复归于巩固国防、抵御外国侵略。[120]
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这段具有“哲学高度”的总结虽比较拗口，但也着实道出了清末中央政府的边防政策两段式的特点：一是鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段，其特点是软弱退让与坚持抗击并存；二是英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段，其特点是复归巩固边防。
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（一）琦善改定藏事章程[121]及其对西藏边防的影响
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琦善[122]在查办摄政策墨林事件的过程中，深感西藏地方和商上（司库）[123]存在种种积弊，必须明定章程，以限制掌办等职的权力，于是，1844年（道光二十四年）九月二十六日，他和帮办大臣钟方拟出《裁禁商上积弊章程》（一称《唐古特裁禁章程》），呈报中央。十二月初四，理藩院遵旨对琦善等所拟章程逐条复议。
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章程共二十八条，其要点如下：
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（1）驻藏大臣地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，非与代办事务之呼图克图平等。
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（2）西藏地方与廓尔喀、布鲁克巴等接壤，各部来藏布施通问，率无大小，均须呈明驻藏大臣，由驻藏大臣处理。
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（3）西藏所属或外番发生争衅，不准掌办等率先用兵，冀图冒功。
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（4）驻藏大臣不得保奏达赖喇嘛正副师傅。
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（5）达赖喇嘛年至十八岁，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，原掌办事务者立予撤退，停用掌办印信。
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（6）达赖喇嘛灵童一经金瓶掣定并奉旨批准，其父母应得庄园，商上即应拨给。
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（7）掌办商上事务之人，不得兼任达赖喇嘛正副师傅及甘丹赤巴之职。
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（8）甘丹赤巴必须从年久苦修、深通经典喇嘛中保充。
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（9）掌办事务者手下之重要喇嘛只能管理掌办者本寺的事务，不准丝毫干预商上公事，不准补商上之官缺，在商上当差者，不准在掌办者院中任职。
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（10）掌办者不得役使商上乌拉，经营私务，不得命商上番目代办其个人布施。
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（11）掌办者的印信交存其本寺，［印匣］钥匙则由该寺总堪布佩带，遇有文书，会同用；商上办事仲译不准移住掌办者私寺之内。
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（12）掌办者不得将商上的田地、人民擅给寺院及送与亲友。
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（13）达赖喇嘛所赏给世家及百姓田地，不准典卖或赠送于掌办寺院。
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（14）商上仔仲喇嘛必须任职三年后，方能补用七品官。
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（15）商上仔仲缺出，只准从商上属寺拉木结扎仓寺中挑取喇嘛补放，不准从外寺挑选。
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（16）重新规定僧俗官员等第名额。
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