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（27）摄政、官员及其族戚及跟役等不准擅用乌拉。
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（28）藏兵应挑补足数，以重操防，对来藏贸易之外番，不许增添税额。[124]
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二十八条章程修订和补充了《西藏通制》、《理藩院则例》以及《钦定藏内善后章程二十九条》等原有规章未载、未备或不符形势的条款。如补充了关于寺院僧职的新章程，更加充实了前藏僧俗官员的职别品级的规定，订正了一些僧俗官员升转次序的办法，进一步完善了清朝中央政府统治和治理西藏地方的法令法规，系继《钦定藏内善后章程二十九条》之后又一部治理西藏的较为全面的法令文件。
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从这二十八条来看，琦善的主要目的已经达到：一方面他要振作以往驻藏大臣的积弱之势，因此章程重申驻藏大臣的地位应与达赖喇嘛、班禅平等，明确规定凡商上内六品以上僧俗官员和重要地方的七品僧俗官员的升调，都要呈报驻藏大臣会同达赖喇嘛任命，再次强调西藏涉外事宜由驻藏大臣掌握，从而进一步申明和加强了驻藏大臣代表中央政府管辖西藏地方的权力和地位；另一方面他试图削弱并限制代办的权力，章程规定担任代办的资格及其权力范围，保护达赖喇嘛家族的权益，规定三大寺住持及甘丹寺赤巴的资历等等，从而限制和杜绝了摄政结纳、贪营的机会，避免种种弊端的滋生与流传。
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但琦善的《裁禁商上积弊章程》同样存在一些问题，其中最核心的有两点：
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一是放弃了驻藏大臣稽核商上收支的监督权。早在1792年（乾隆五十七年），乾隆皇帝谕令驻藏大臣应经管并稽查达赖的布达拉宫、班禅的扎什伦布寺两处商上的出纳情况，并定为制度。初建时执行比较严格，其后情况不明。到琦善到任时，已仅“凭商上呈开”，有名无实了。而且，琦善认为原来规定有自相矛盾之处：一方面要稽核商上各公所公用收支，以及扎什伦布布施出入，另一方面却又说达赖喇嘛、班禅额尔德尼“平素自奉”和“例应需用”各项仍听其自便；再则，琦善竟然因“稍涉商上银钱之事，大臣理应避嫌，国家大体所关，何可经手，致滋流弊”，便轻言放弃了。这对清朝中央政府而言，实则丧失了驻藏大臣对西藏地方财政的监督权。这是琦善对驻藏大臣权力所作的一个重大改变。
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二是更改了训练藏军的成例，影响了藏军素质的提高和我国西南边疆的稳固。琦善认为，西藏地方藏军三千向由驻防将领教演。但是，西藏地方的军械钱粮却归噶伦筹办，遇有军务，也由噶伦带兵，“兵将素不相习”[125]，一旦有所征调，难以得力；而且驻防将领经常更换，遇有缺出，往往越级任命，难以统驭藏军，因此奏请将藏军操房事宜归于噶伦办理。此举直接影响了藏军素质的提高和我国西南边疆的稳固。在英、俄觊觎西藏的情形下，这种消极影响更为突出。有研究者更是指出：“这一变化不仅导致了清政府在西藏地区军事指挥权的旁落，而且也不利于藏军军纪的保持和战斗力的提高，是晚清政府边防政策的严重失误”；“清政府的决策目标是为了巩固边防，但其将藏军指挥权归于西藏地方的措施却是一种缘木求鱼的做法，最终不能不事与愿违，以致南辕北辙”。[126]
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（二）鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段的边防政策
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这一阶段的特点是软弱退让与坚持抗击并存。
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首先，软弱退让之表现：
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1841年森巴战争[127]期间，清朝中央政府正集中力量对付英国在我国东南沿海的侵略，无力西顾。尽管清朝政府命令驻藏大臣孟保、海朴督饬藏军将森巴人驱逐出了阿里地区，但其态度之坚决已开始不如清朝前期乾隆帝对待廓尔喀侵藏战争那样斩钉截铁。
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1855年廓尔喀入侵西藏，清朝中央政府的软弱态势进一步明显暴露出来。[128]当时，太平军、捻军纵横驰骋于中原大地，因此清朝中央政府接到廓尔喀侵藏消息后，在谕军机大臣等的圣旨中竟然这样说道：“现当中原贼匪未平，兵饷两绌，此次藏属用兵，诚出于万不得已，而控驭外夷之道，总宜恩威并济，剿抚兼施……此时虽业已用兵，是否尚有善策？使该夷悔悟罢兵之处，着赫特贺、满庆悉心筹议。”[129]
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在对待外国人入藏“考察”[130]的问题上，清朝中央政府同样表现不佳。比如在处理英人要求入藏问题的过程中，清朝中央政府的主要政策体现在：（1）遵照清朝政府与英国签订的《烟台条约》，对西藏地方官员和民众不断开导，使其不擅自阻拦入藏英人；（2）遇到入藏的英人，清朝政府各级驻藏官员先是设法阻止，若阻止无效，则加意保护，以免滋生事端，与此同时，将西藏地方官民反对外国人入藏游历的情况由总理衙门照会各国领事，以外交手段使外国列强暂缓或放弃入藏要求。（3）命令驻藏大臣查明过去英藏私相贸易的情形，劝说西藏地方政府择地开办互市。“清政府处理英人要求入藏游历通商问题的政策，实质上是一种软弱退让的政策；这种政策继续发展的结果必然是当外敌入侵西藏时采取避战求和的边防政策。”[131]事实也是如此，清朝中央政府在英国两次入侵西藏战争[132]中，不但采取了避战求和的边防政策，还在英国第二次入侵西藏战争后签订了多个不平等条约，“使中华民族的整体利益受到了严重损害”[133]。
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不过，即便在此阶段，清朝政府也采取了一些巩固边防的措施，坚持抗击。
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一是开始加强了对西藏周边诸国的笼络和安抚。鸦片战争后，清政府认识到原来西藏地区周边诸国的所谓“蛮触之争”，与英国对西藏的觊觎有密切关系。因此改换了鸦片战争前一直坚持的对西藏周边诸国纠纷不闻不问的边防政策，开始加强了对西藏周边诸国的笼络和安抚。以下以不丹为例。[134]
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1876年（光绪二年），清朝驻藏大臣松溎派出粮员周溱、代本札西达结入不丹，顺路到锡金，了解两部情况，予以安抚，鼓励他们与西藏地方联为一气阻止英人入藏并请中央政府赐予不丹执政僧人“总堪布”封号，给予翎顶、执照等，皆获准允。[135]
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1884年（光绪十年），不丹发生内乱，终（宗）萨奔洛、巴竹奔洛两派不遵部长约束，以下犯上，围攻营寨，事态危急，部长禀告驻藏大臣速派汉藏大员前来查办营救。驻藏大臣色楞额、崇纲遂拣派汉藏委员带领汉藏兵士驰往帕里，查明起衅原由。[136]崇纲在次年巡阅江孜营伍时，听取查办委员从帕里遣来的使人汇报关于布鲁克巴情况，说地方已恢复安静。[137]再延一段时间，此事始告平息。
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色楞额调任库伦掌印办事大臣之前，曾亲到春丕，号召不丹、锡金阻止英人入藏。据国外学者研究：“1886年初（按：相当于光绪十一年十一月二十七日到十二月十一日），驻藏大臣与噶厦在春丕谷的Galing又召集一场会议，会上授予不丹各头人官位徽记（按：顶翎），以显示大清的无上的统治权威。锡金（哲孟雄）大君（Maharaja）时居春丕，也应召赴会，他为清近来在不丹炫示的武力所震慑，遂在当地驯顺地应驻藏大臣要求，向清廷及西藏宣誓效忠。”[138]
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有学者指出，这是中国最后一次过问不丹的内政。“因为这场危机的结果之一，是不丹的终（宗）萨奔洛——伍金旺秋成为最高统治者，他后来是英人的密友。”[139]
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二是加强了南部边疆地区的行政管理。1890年（光绪十六年）五月甲申，驻藏大臣升泰在详查西藏边防之重要山岭隘口后，向清廷提出加强西藏边防的四条策略：“一宜修建关隘以重边防也，查帕克哩南至大吉岭，自以隆吐山为最险……藏番前设兵房，非关非卡，不知其所用意，是以前次竟不能守……惟查帕克哩之外格林卡……为咱利、拉堆、雅纳、左纳四山扼要之总路。以前藏人于此毫无布置，奴才拟在格林卡之外回峰山口建关一座，拟其名曰靖西内关，复于仁进冈以外之亚东地方设立靖西外关一座，关外即藏、印通商之地，俟三款议定，举办通商，所有西人即准抵关贸易不能擅入关内以示限制。”“一宜分设驻边汉番文武官员以资控制治理也。……兹拟于仁进冈以内之吉玛桥地方设立驻边同知一员，管理汉番事务地方，并管军粮关务边情。……又拟靖西内关之格林卡地方，极关紧要，拟设游击一员、千总一员、外委一员，拟设亚东之靖西外关，设千总一员……吉玛亦设外委一员，以备差委巡缉。又帕克哩拟设巴（把）总一员……计共设文武七员。”“一布丹（即不丹——引者注）廓尔喀两部，宜今藏番亟修邻好，以期相助。”“一酌留官兵驻防督资巡查也。”[140]
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清朝政府根据驻藏大臣升泰的奏请，一方面在帕克里以南格林卡一带建靖西内关一座，在仁进冈外的老亚东建靖西外关一座，并将原江孜守备裁撤，而将江孜汉军守备、藏军代本及汉藏兵丁移驻格林。另一方面，在格林设游击一员、千总一员、外委一员，在靖西外关设千总一员，在吉玛设驻边同知一员、外委一员，在帕克里设把总一员，以加强西藏南部边疆地区的行政管理。
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三是加强了西藏西北部地区的边防。在森巴战争后，清朝政府挑选500名精壮、有技艺的藏民前往堆噶尔本，一边挖金，一边驻防，并从前后藏抽调熟习军务的代本等藏军军官驻守于此，“按期教以金夫技艺，设有遣用之处，一呼即至，不致有鞭长莫及之虞”[141]，以加强西藏西北部地区的边防。
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（三）英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段的边防政策
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这一阶段的特点是复归巩固边防。
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当然，清末西藏边防政策复归于抵御外国侵略，并不是清前期西藏边防政策的简单历史重复。其边防政策有了质的变化，主要体现在以下三个方面：
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