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经过二次侵藏战争，英国对西藏地方的策略由单纯的军事行动改为拉拢和引诱。1905年（光绪三十一年），英国威迫九世班禅赴印度访问。1906年，英国驻锡金行政长官贝尔访问扎什伦布寺，又多次会见九世班禅，伺机“诱班禅请英保护”。[7]
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在北京，利用十三世达赖喇嘛流亡内地的机会，英国公使朱尔典、印度总督的派员同他进行接触并拉拢，试图在西藏格鲁派达赖喇嘛和班禅额尔德尼两大领袖间坐收渔翁之利。英国新的侵略策略使西藏事务日益复杂和微妙，也使清中央政府认识到在西藏地方加强管理、巩固主权是非常迫切和必要的。
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清政府驻藏大员中首位汉族官员张荫棠接任后，深感责任重大，在经过调研访问与考察，认真细致地分析了国内外形势及西藏地方的特殊情况后，有了自己的想法。他于1907年在“致外部电陈治藏刍议”中，提出了西藏地方政治改革、经济开发、兴办教育等各项方针，其中具体提到“拨北洋新军六千驻藏”[8]的措施。同年，驻藏大臣联豫在上奏中提出：“为今之计，自非改设行省不可，万无疑义。然政贵实行收效，不尚虚声，事以积久而渐非，难期骤革。藏中之事，惟有徐徐布置，设官驻兵，借防英、防俄为名，而渐收其权力。”[9]1909年5月3日（宣统元年三月十四日）《详陈筹办西藏事宜》一折，朱批为“所筹各条办法，尚属妥慎周详，着照所请行。并随时会商赵尔巽、赵尔丰妥为规划，以固边圉，而收实效”。[10]
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从上述材料中，我们基本可以窥见清朝政府当时对西藏地方给予了特殊的重视。朝廷深知欲振军威，编练新军，则需将弁人才，遂令驻藏大臣认真筹办藏事，以期收到实效。清廷此时显然认识到在西藏不能像在川边那样进行疾风骤雨的改革，应先行派驻精兵，进一步巩固中央政府的地位与权威，遏止外人窥视之心，等待条件成熟再改革其政治。可见，防止帝国主义侵略、加强国防是川军入藏的根本原因。
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（三）以“新军”替换绿营兵[11]
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巩固国防必须以军事力量为依托，在清代很长的时间里，绿营一直是中央的在藏驻军。根据1793年（乾隆五十八年）所订《钦定藏内善后二十九条章程》规定：清政府驻藏常备军分绿营及藏兵两种，其中绿营兵646名，驻前后藏定日、江孜各处，驻打箭炉至前藏一带粮台兵782名，藏兵3000名，分驻前后藏。由此绿营军成为清政府在西藏的驻军。绿营军在清朝前期为保护西藏不受准噶尔的侵扰，反击廓尔喀入侵西藏，维护西藏安全稳定方面发挥了重大作用。
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但到清朝中后期，特别是在两次鸦片战争和镇压太平天国的屡次军事行动中，清朝军队绿营军整体已现颓势，于是从1895年（光绪二十一年）开始，清朝先后以德国和日本军制为蓝本编练近代化新军。清末新政明确提出“裁撤绿营，编练新军”，当时各省为节省费用，纷纷裁撤绿营。驻藏绿营军军纪废弛、毫无战斗力，武器落后、久成弩末、毫无所用，联豫称其为“无用之兵，坐耗薪粮”[12]，确实已经难以承担起巩固国防、维护藏内稳定的任务。因此，驻藏绿营被裁撤替换也是大势所趋。
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1906年，驻藏大臣联豫上任伊始就提出“裁去制兵，招练新军”。[13]1907年1月，他又再次奏报：“西藏近日危险情形……俄人觊觎于北，暗中诱之以利，英人窥伺于西，近日挟之以兵……时至今日，急起直追，已嫌太晚，若再复因循，后患何堪设想。且西藏之地，南通云南，北连甘肃，东接四川，万一西藏不守，则甘肃、云南、四川俱属可危，而内外蒙古长江一带，亦俱可虑……惟有先行练兵，以树声威，而资威慑。其余新政亦应分别次第，陆续举办。”[14]
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联豫在奏折中强调编练新军是治理西藏事务的首要任务，其目的是“震慑”西藏地方，重振清王朝的声威。在此前提下联豫在西藏的新政中提出军事改革方案，其主要内容为：拟照练兵处新的章程，练兵6000，以1000驻察木多，因其地为入藏通衢，川滇商旅会集之所；以3000驻前藏，以2000分驻靖西、后藏、江孜等处，有事则察木多之兵固可应调，即川滇边务大臣与川省之兵，亦俱可以接应。再将番兵（藏兵）一并归我训练，则缓急可得万余人，他日若能另筹款项，再行扩充。……拟用汉人六成，用达木及三十九族之人四成，凡排长均用汉人。[15]
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应该说，驻藏大臣联豫对于西藏军事方面的考虑比较符合该地实际，既充分估计了由于西藏条件较内地艰苦，内地兵士可能难以适应，又注意到由于藏兵数量过多而出现对清朝不利的状况。然而，驻藏大臣联豫编练新军的计划进行得并不顺利。至1909年初，仅练土兵一营。[16]于是，他请求清政府速派川军入藏为三个营，实现其新政改革中军事方面的目标。
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（四）清政府在藏“新政”需军事保障
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1904年，自英国第二次侵藏并与清政府签订《中英藏印通商章程》后，“凡英国官商在商埠内，以及商埠道中之身家财产，应随时由巡警局及地方官实力保护。中国允在各商埠，及往商埠道中筹办巡警善法。一俟此种办法办妥，英国允即将商务委员之卫队撤退，并允不在西藏驻兵，以免居民疑忌生事”。[17]英国同意从亚东、江孜、嘎大克三处商埠撤军（即撤走以商务委员卫队名义留驻三处商埠的士兵），但是清廷“必须办妥巡警”。为此，驻藏大臣联豫认为“切查藏中现下已无兵，以前驻防队营，已窳败不堪；而藏军涣散无几。纵有之，实不堪用。如其训练新军，调官招兵筹饷购械等项事，非二三年后不能成军。而商埠成立，需兵孔急”。[18]当时清朝中央政府在西藏地方驻兵数量少，战斗力弱，无法实现在各商埠巡警。因此，不论是外力的干扰（主要是迫使英军撤兵），还是清政府自身巩固统治的需要，训练新军以促使英军撤兵已成为当务之急。可以说，《中英藏印通商章程》的签订成为川军入藏的直接原因。
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此外，张荫棠、联豫在藏实行新政，引起西藏僧俗的强烈不满。张荫棠最早在藏实行新政，他离藏后，联豫继续其新政措施，新政内容与西藏政教合一的传统制度之间的冲突日益激化，直接导致驻藏大臣联豫与噶厦间的矛盾逐渐激化。如何解决这一矛盾？联豫认为，对西藏地方的控制，必须以“军事压力为助，否则一事均不能办，若不及时以兵力慑服，则将来更无从措手”。[19]1909年2月（宣统元年正月），联豫奏请“速派知兵大员入藏，既问罪，即以收瞻，且以整顿藏事”[20]，川督赵尔巽亦向清廷报告说“联豫兵单，不足以制之”[21]，建议派兵入藏。事实上，驻藏大臣孤处西域，除分散于各处各地站台的兵士外，根本没有可以调遣的军队，所谓“形同守府”。就这样，清廷中央采纳了联豫派兵入藏“镇慑”的主张，下令钟颖于1909年8月（宣统元年六月）率精旅入藏，其意以军事力量支援联豫，助其完成西藏的新政改革。
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清朝后期，清廷与十三世达赖喇嘛关系产生隔阂，清廷想利用他来京之机，加深理解，消除隔阂，通过厚加抚绥，改善双方关系。清廷的努力对安抚十三世达赖喇嘛起了一定作用，但双方的隔阂并未消除。在十三世达赖喇嘛觐见光绪皇帝和慈禧太后的礼仪问题上，双方发生了很大的争执。十三世达赖喇嘛要求今后奏事不再经过驻藏大臣转奏，直接与清廷打交道。但是，这个意见被清廷拒绝了。正值此时，由于赵尔丰推行“改土归流”引起川边等地的诸多矛盾，清朝政府委派达寿和张荫棠诘问十三世达赖喇嘛，要求他约束西藏地方政府，停止对康区的骚扰，十三世达赖喇嘛在回答时“答词闪烁、意涉支吾”[22]，表示了其对这一事件的不满情绪。因此，清中央政府认为十三世达赖喇嘛“桀骜难驯”，他也对清政府的态度“意存观望”。1908年11月（光绪三十四年九月）光绪帝、慈禧太后先后去世，十三世达赖喇嘛上奏请求返藏。此时，清廷又接英、德等国公使照会，称十三世达赖喇嘛派密使德尔智在俄国活动，有购买枪支和聘请俄人教习之事。十三世达赖喇嘛的一系列行为使清廷感到事态严重，遂在催促其回藏的同时最终作出了派遣川军入藏的决定，以防止他返藏后西藏地方局势失控。
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由于赵尔丰在川边进行改土归流、推行新政取得了一定的效果，得到清朝政府的高度赞赏。1908年3月赵尔丰被赏尚书衔任命为驻藏大臣，仍兼边务大臣，一身二职，计划由赵尔丰率领边军入藏。但是，赵尔丰包括此前的马维骐在川边一系列的改土归流措施影响颇大。特别是他们的军事“征剿”，被指为滥杀无辜，焚毁寺院，给其在川滇边的行为罩上了一层阴影。当得知他被任命为驻藏大臣后，引起西藏僧俗上层的极大恐慌。他们担心一旦赵尔丰率领边军入藏会危及政教合一的西藏封建农奴制度，危及他们的生命、财产安全。于是，西藏方面视赵尔丰为洪水猛兽，竭尽全力反对其入藏。
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1909年1月29日（宣统元年正月初八），西藏地方为阻止赵尔丰入藏，电呈清廷外务部，指控赵尔丰杀害喇嘛，毁灭佛教，请求清廷将他撤职治罪。抗议电云：“闻赵大臣奉派驻藏，心中甚为忧惧，曾在现任驻藏大臣处，禀求阻止赵大臣前进，未蒙允准，兹特专电恳政府，即将有害西藏佛教之赵、丁（丁昆泰）二人撤换，并治伊二人之罪.否则全体藏民或将叛乱，于中国大局甚有妨碍，务求速允藏官之请以免激生事端。再藏境内现有之兵队足敷保护之用，祈勿另派兵队入藏。至应用军火等物.均可照张大臣荫棠在藏时办法办理。”[23]噶厦和三大寺随即调兵至江卡（芒康）一带阻拒赵尔丰进藏，同时三番五次具“阖藏僧俗公票”，指责赵尔丰“独专弄权，欲置藏人于水火”，要求“另简贤员驻藏练兵，共计大局”。[24]请求撤换赵尔丰的驻藏职务。西藏地方政府的武装亦和赵尔丰的“边军”经常发生摩擦。在此情况下，清中央政府为避免操切肇乱，“以致失藏人之心”，不得已命赵尔丰在川边“择地暂住，以待后命”。[25]最终，考虑到西藏地方对赵尔丰入藏极其反感，清廷才改换由钟颖统率川军入藏。
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驻藏办事大臣联豫也是力阻赵尔丰入藏的。对联豫而言，赵尔丰被任命为驻藏大臣使他一人兼四职的格局被打破，意味着自己地位不稳。联豫略有小才，但嫉妒心极强，缺乏与同事、下属的合作精神。在藏期间，他曾与有泰、张荫棠、赵尔丰、温宗尧、钟颖等人共事过，其中，联氏与有泰间的构恶，张荫棠力辞帮办大臣之职及离藏，钟颖最后被杀，都与联氏有关，他实难脱干系。而赵氏之资历、才识、政绩，他更不能望其项背，赵氏如若入藏，联豫就不能作为清中央治藏政策的实际操作者。联豫为了一己私利，借西藏地方僧俗上层拒绝赵尔丰入藏为由，向清中央政府上奏以新军代替赵氏之边军入藏。于是，由于联豫拒赵入藏，加之藏人反对，结果赵尔丰只落得一个空衔虚位而已。赵尔丰任川滇边务大臣时，他最西边只到过察木多（今西藏昌都），其军队也只到过江达。
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清廷改令川军入藏的缘由在军机处致驻藏大臣联豫及四川总督赵尔巽的一则电文中剖析得极为清楚：“川督皓电奏已进呈，查藏番自去年攻打三崖后，始终并未退兵，扬言阻止赵尔丰进藏，其狂悍情形自系有恃不恐。惟赵大臣尔丰从前办事既为番众积愤，自未便仍令入藏，致使他族借口。然今日藏地情形，介在强邻之间，意存首鼠观望，必须设法经营，以保边圉。前于光绪三十三年，联大臣曾有详陈藏中情形一疏，所拟办法颇有斟酌，拟即采择试办，但无兵不能惮压，多兵亦不相宜，拟先设兵三千人，由川督挑选精锐川兵一千，饷须极厚，械须极精，并派得力统领一员，带同营哨弁目数十员，率之入藏，归驻藏大臣节制调遣，作为驻藏大臣本标之兵。其士兵二千名，由联大臣就近选募，或照前奏募用三十九族之类及归化已久之番民，唯哨弁长必须川中调来，如此则藏中僧俗可资慑服，而饷需不致过巨，可期持久。赵尔丰即仍作为边务大臣，驻扎川境，仍可遥为藏中声援。学堂即照联大臣前奏，先从底处浅处办起，其余开垦、开矿等事，从容量力筹办。”[26]
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综上所述，川军入藏在当时是必要的，清廷改派川军代替边军入藏也是符合西藏实际的。清朝决定派兵入藏既有替换涣散的前驻军的动机，又有迫使英军撤离的客观需要，同时还在西藏地方加强了国防，巩固了清廷的统治。实际上，这种影响也真正显示出来了。当时，英国和英印政府的一些官员对川军入藏颇为恼怒，他们感到了一种威胁，认为“衰弱的、半野蛮的西藏人”“为中国人——强悍的、警觉的、执着的邻居——所取代，有一天，他们会成为一支可畏的军事力量”。[27]加拿大历史学家谭·戈伦夫谈及此段历史时说：“大清帝国在最衰弱之时，却成功地恢复了在西藏所失去的权力和威望。”[28]这一评价似乎有些过于乐观，但也从另一个角度证明了川军入藏的必要性。
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二 川军入藏，沿途遇阻
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1909年（宣统元年），十三世达赖喇嘛返回西藏之时，驻藏大臣联豫正在藏中实行政治改革。与此同时，赵尔丰正在西康大力推行“改土归流”。赵尔丰在推行“改土归流”过程中，曾有过毁坏叛乱寺庙，处决叛乱僧人之举，西藏上层担心赵尔丰会剥夺西藏各大寺院的权力。另外，清政府在十三世达赖喇嘛离开北京，准备返藏的同时，对西藏地方又采取了两项重要措施：一是宣布任命赵尔丰为驻藏大臣兼川滇边务大臣，进驻昌都；二是由四川陆军中挑选精兵两千人，编为三营，由知府钟颖统率，1909年6月自成都出发，取道打箭炉、昌都，向拉萨挺进。赵尔丰兼任驻藏大臣和川军入藏，导致清朝政府与西藏僧俗上层的关系发展到最尖锐的对立阶段。赵尔丰的入藏，在十三世达赖喇嘛看来意味着西藏亦将实行改土归流，这不仅将会剥夺西藏贵族的权力，剥夺西藏各大寺庙的权力，还要剥夺十三世达赖喇嘛的统治权力，因此也引起了西藏上层的一致反对，并扬言如川军强行入藏，藏人将要派兵抵抗。
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1909年12月，西藏地方政府分别寄信给英印政府以及世界其他国家，此外，还向清中央政府提出：
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“中国人与西藏人尽管是一家人，但是中国官吏赵与驻藏大臣联豫对我们企划阴谋，不把我们的抗议文送给中国皇帝，而篡改它，改造成合乎自己的计划送出。彼等把军队送进西藏，想废止我们的宗教。因此，送电报给中国皇帝，请求中国皇帝阻止现在正在进军的军队。切望透过欧美各国使中国军撤退。”[29]
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“我们不安、心碎的西藏人，送这封信给中国皇帝。外观看来似乎都很顺畅，但是，内部大虫正在啃食小虫。我们直率地行动，然而他们在不知不觉之间辜负我们。军队派遣到西藏，西藏人吃惊、担心。”[30]
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