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关于界务问题，顾维钧指出，中国政府拟将川藏界线“东西之段移至巴塘、里（理）塘之北，使该二处完全仍属于川边，北面拟将马专员[105]所划沿昆仑山之远藏界线移下至当拉岭，昆仑山以北之青海仍归内地。至东面之察木多，拟划归自治远藏，以副印政府之希望”。关于三十九族问题，顾维钧提出，中国政府“只要求设一文员，不驻军队”，如果英国政府能够“完全承认”中国所开上述三款，则“三十九族亦可划归自治远藏”。
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朱迩典表示，“欲将巴（塘）、里塘划归川边，尚是有理由之要求，或可商允”，但“青海问题万难照办，且以当拉岭为自治西藏北界，离拉萨仅五六十英里，断难同意”。朱迩典认为：“青海划归西藏，关系甚大，因所谓内藏者，名义上是西藏之一部分，其实除达赖喇嘛之选派寺僧权外，与贵国内地无异，贵国政府得自由经营也。”
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顾维钧针锋相对，强调“青海之地原归中国治理，与西藏无关。在印会议藏事，本无牵及青海问题之必要，但既已牵及，本国为看重贵国马专员之意见，不得不让一步，而允将青海南半作为近藏，若坚持划归自治西藏，不免强人所难”[106]。
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关于在西藏各地设佐理员问题，朱迩典表示：“此款本公使不能同意。万无使本国政府赞成之希望。”朱迩典的理由是，西姆拉约稿第三款规定中国“于外西藏不派军队、不驻文武官员”，“当初贵国对于此款并未反对，本公使早以为贵国已完全同意”。他指出，“今忽提出设佐理员之要求，岂不是否认此第三款之宗旨乎”，指责中国政府“欲从根本上推翻西母（姆）拉之约稿”。
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顾维钧解释说：“佐理员与约稿第三款内所指之文官不同，该项佐理员对于藏民及藏地决不愿行使直接之治理或管辖权。”顾维钧指出，“川藏商务非鲜，将来华人入藏经商者必多，自难免与藏人起有争端，本国政府所以提议在各要处设佐理员者，莫非欲以保护侨商而监察之，使彼不与藏民起而致碍及中藏之关系，既设佐理员，则即有华藏争端、诉讼等事，亦有为之调停解纷之人矣”[107]。
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朱迩典认为中国“驻拉萨大员可以为彼了结”汉藏人员之间争端，但顾维钧认为“西藏幅员辽阔，如江孜、亚东、噶大克、察木多等处离拉萨非数千里即数百里，且藏中交通不便，驻拉萨大员不免有鞭长莫及之虑”。
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朱迩典又指责“设佐理员一层复与约稿第七款之宗旨不符”，因1908年《通商章程》已废除，“贵国在商埠设员之权亦已取消”。顾维钧指出“设员之权与此款无关。从前本国在商埠派驻监督，系行使本国向有之权，并非根据一九零八年之通商章程”。顾维钧同时向朱迩典强调指出，英藏去年新订之《通商章程》“不能禁阻华商赴藏经商，亦未规定禁阻本国派员保护侨商”。但朱迩典指责中国政府“对于西藏别有用意”，表示此提议“万难商议”。[108]
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关于在正约中加入西藏承认中国之宗主权问题，朱迩典认为“此条似无加入协约之必要，因该约既系三方面之约，则约内所载各节，西藏当然有遵守之义务，宗主权一节，西藏虽无明文承认，亦不得不认”。顾维钧则指出：“该约虽系三方面之约，内中数款系中藏对英之担任，数款系英对华之义务，而并无藏对华之担任。”他强调：“今关于西藏在中国宗主权之下一层，中英二国既已明白承认，自治远藏亦应一概承认，以资明了，而免枝节。否则将来中国驻拉萨大员抵达拉萨后，远藏自治官府或藉口约中并无远藏承认中国宗主权之明文而拒绝与该员往来，岂非反滋争端？”朱迩典仍然坚持“约稿原文内既无此款，不如不加之为妥”。[109]
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由此来看，英国方面对于中国外交部《西藏问题略记》所提三项要求，除将巴塘、理塘划归川边“完全治理”要求“系有理由之提议外”，其余各条，朱迩典均予以拒绝。他让顾维钧转告陆徵祥，“所提各款，从事苛求，实难设法。若中国别无让步之法，莫如听之不理为宜”。朱迩典甚至威胁顾维钧，“现在因欧战方殷，各方面均无暇及此西藏问题，若长此不决，恐于欧战告竣后，中英两国因之而起有不愉之事”[110]。
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二 民国政府拒绝开议藏事决策的确立
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在中国政府拒绝让步的情况下，英国采取了支持西藏当局进攻川康地区的手段。1917年9月，驻扎藏东类乌齐河的藏军士兵2人越界割草，为边界政府军拿获，解送昌都，藏方乞请昌都统领彭日升将藏兵交还，彭日升反将2人斩首，送还首级，致使西藏地方政府报复，举兵攻打恩达、类乌齐等地。西藏此时所以敢发动战争，系有备而来。英印政府此前接济藏军步枪5000支，子弹500万发，藏军实力增强，而国内军阀混战，无论是北京政府或是川滇军阀均无力援助，加以大小军阀统治遭到当地藏人不满，“一时各县番民背汉投藏者数不下十万，势甚猖獗”；而“边军久戍，饷械匮乏，军无斗志，又因分防多处，兵力益单，衅端一开，遂难据守”。至1918年2月，藏军先后攻占类乌齐、恩达等地，并包围了昌都和察雅。彭日升及其部下于同年4月缴械投降，昌都和察雅失陷。藏军势如破竹，又接连攻克宁静（今芒康）、贡觉、同普、德格、白玉、邓柯、石渠、瞻化、武城等9县，“亡边军八营、兵二千，知事、营长、员弁被俘者数十员”，甘孜、巴塘等地危在旦夕。[111]
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早在川藏战事爆发期间，英国驻成都副领事台克满（Sir Eric Teichman）便潜入宁静地区，到处煽动，“劝谕千百户，谓彼等同种同教，自应归心藏兵”[112]。及至同年7月，川边军团长朱宪文在甘孜以西之绒坝岔与藏军展开血战，将之阻遏在雅砻江以西。英国政府因担心“中国必不甘心割其所视为本部范围内之地域，而西藏兵力尚不足与中国久持”[113]，遂令台克满出面，居间调停。台克满先是前往昌都，同西藏噶伦兼昌都总管降巴登达喇嘛一番密谋后，邀川边军分统刘赞廷来到昌都，于同年8月订立停战合同13条，从其主要内容来看，无非是要川边军承认藏军占据康区12县的既成事实。由于台克满为调停人，和约还规定以英文和约为准。川边镇守使陈遐龄认为“和约损失权威，作为无效”而未予承认。[114]而北京政府外交部早在7月初就拜访英国公使馆巴参赞，指出对于刘赞廷所提停战办法，“政府不能赞成”。[115]台克满又跑到甘孜，会同朱宪文、川边军交涉员韩光钧及藏军代本琼让，于10月订立“边藏停战退兵条件”，共四条，主要内容为内地与西藏各军停战一年，听候民国大总统和达赖喇嘛派员交涉，其目的依然是要巩固藏军的既得成果。[116]
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川边战事爆发期间，北京政府外交部秘书刁作谦、佥事史悠明于1918年六七月间多次同朱迩典交涉，指责台克满在川边“暗中挑煽”，并敦请英方共商藏事。朱迩典矢口否认英国“煽动藏兵攻取川边，预为议约之地步”[117]；对于汉藏界务问题，朱迩典声称，顾维钧在1915年所提之办法“现在已不适用”，因为“察木多已非中国所有”，藏人现准备将内地与西藏的划界东扩至巴塘和理塘。他威胁说，据台克满电告，由于中国政府无接济，川边镇守使陈遐龄“已拟降藏”。朱迩典还警告刁作谦等：“贵国屡取极端主义，继以延宕手段，所有领土主权及外交上之失败，莫不由此丧失，高丽故事尚可作为前车。”[118]
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鉴于边藏衅端重开，朱迩典多次往晤北京政府外交总长陆徵祥，请求解决藏案，并不顾中国外交部的反对，于7月5日强行要求谒见国务总理段祺瑞，申明续议藏约之意。从1918年2月至1919年5月，朱迩典到外交部催促共有11次之多，均被外交部婉拒。
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1919年在中国近代史上，是很重要的一年。1月18日“巴黎和会”在凡尔赛宫举行。美国、英国、法国、中国等27个国家的代表出席了会议。“和会”讨论了关于建立国际联盟、签订对德和约、中国山东等问题，最后在美、英、法等国的控制下通过了《凡尔赛和约》。该和约无视中国人民的强烈反对，将德国在中国山东的特权交给日本承袭。此消息传到国内，引起巨大反响，各界人士争论热切，逐步酿成反帝思潮，引发了后来的“五四运动”。中国参加“巴黎和会”的专使团拒绝在《凡尔赛和约》上签字。在巴黎和会上英日密约充当日本帮凶，将一战战败国德国在山东的权益交给日本。同年，俄国在成为社会主义国家后宣布放弃在中国的一切权益，1919年《苏俄第一次对华宣言》宣布：废除帝俄与中国、日本、协约国签订的一切秘密条约，帝俄政府在中国东北以及别处，用侵略手段取得的土地，一律放弃，废除帝俄在中国的领事裁判权和租界，放弃庚子赔款的俄国部分，放弃帝俄在中东铁路方面的一切特权。苏俄政府发表的《第二次对华宣言》，除了重申第一次对华宣言中的主要内容外，还建议两国恢复外交关系和缔结友好条约。于是，中国国内反帝舆论的矛头首指日本和英国，在这样的历史背景下，英国因在第一次世界大战中实力受到削弱，在对待中国的态度上趋于务实。1919年及其后中英就西藏问题进行交涉期间，英国在与民国北京政府交涉时，在中国本土内部边界问题上表现出较为灵活的立场。
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1919年2月19日，朱迩典会晤外交次长陈箓，要求中国政府“派军队保护川藏边境外人”，否则“本国政府当自行设法派遣解决军队前往，藉资保护”，并主张“中英藏条约应从速开议订定”。[119]
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5月30日，朱迩典再晤陈箓，催请中国政府解决汉藏界务问题。在此次晤谈中，中国向英公使提出口述节略，强调“惟体察全国民意，对于本问题亦不能不有相当之斟酌”。这就是经过国务会议通过的划界办法四项，即打箭炉、理塘、巴塘三土司完全划归四川治理；察木多、八宿、类乌齐呼图克图以及三十九族土司所属地划归外藏；昆仑山以北的青海、新疆所属地仍划归中国完全治理，中国则愿将瞻对、德格地方，昆仑山以南、当拉岭三十九族、察木多、德格土司以北青海南部之地划归内藏；云南、新疆省界仍宜保存自治。[120]
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7月5日，英国副领事台克满到外交部，要求中国速将“中英关于西藏事件之实情宣布”，称“西藏案件速了为善”。外交部佥事史悠明则表示：“最好从缓。因国民对于山东问题之风潮，尚未尽息，况某国借报纸宣传谣言，蛊惑人心，深恐人民不明真相，反对贵国，徒伤感情也。”[121]明确表达了缓议西藏问题的立场。
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8月13日，朱迩典又面见陈箓，称“内外藏名称系在印度会议时所定，且为权宜之计，既无根据，又无界限，将来必多障碍”，他建议将内外藏名称取消，仍用“中国西藏旧名”。而“原议内藏之地，一半划归中国，一半划归西藏”。陈箓询问如何划界，朱迩典答称，“拟将巴塘、理塘、打箭炉、道孚、炉霍、瞻对等处划归中国，将德格及其以西各处划归西藏”。陈箓指出，“如此则中国所得无多，划归西藏之地幅员甚大，中国实难承认”。朱迩典又同意将冈拖地方划归内地。陈箓重提中国要求：其一，德格属内藏范围，必须划归中国；其二，中国在原议内藏地区可以设郡县、驻兵等；其三，昆仑山以南、当拉岭以北“原系青海辖境，碍难让步”，中国亦可自由经营。[122]
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然而英方提出的川藏边境，基本上以1918年边藏停战条约为蓝本，实则要求中国政府尽弃1918年边藏战事期间为藏军占领的昌都、察雅等12县。消息传出后，川边镇守使陈遐龄、四川督军熊克武、云南督军唐继尧等先后致电中央，表示反对；许多国会议员和政要亦持异议。8月26日，在北京政府举行的国务会议上，多数阁员由于担心将昌都等地划入西藏，招致全国反对，决定“缓议”。[123]
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朱迩典获悉后，又力持反对。9月4日，朱迩典谒见大总统徐世昌，坚请继续开议，但刚经历过五四风潮的徐世昌自然不敢答应。他向朱迩典指出：“现在事势与四年前大不相同，倘贵国政府于四年前允照该项办法解决此事，当无困难之处。但现在情形已变。盖因欧战之结果造成社会上一种新思想，此种思想最易激动而发生风潮。故本国政府对于此种交涉事件务须戒慎将事，且必筹画妥善之方法，以预防此种风潮发生。”朱迩典称“不觉有发生风潮之恐慌”，亦“未见有何种骚扰之端倪”，要求徐世昌“务使此事之会议立即恢复，赓续进行”。徐世昌指出，中英商谈西藏问题必须做到三点：（1）“须电四川川边派员来京接洽，以免外省反对”；（2）“前后情形应由政府陆续详细公布，以免人民误会”；（3）“条文须经国会通过，方能签字”。[124]
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对于中国政府拒绝续议藏事的态度，英国政府十分恼火，英国外交部于同年11月约见中国驻英公使施肇基，表示了强烈的不满，威胁中国政府若继续延不解决藏事，英国今后将会拒绝在中日事件上为中国出力。[125]
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然而外交部致电施肇基，请转告英国政府目前不宜续议藏事理由。
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藏事不愿即行解决，正为顾全中英邦交起见。盖全国人民视藏案较山东问题尤重，现因山东问题已激起排斥日货风潮，若同时提议藏事，必又激起反对。前此与朱使不正式接洽，各方面已纷电诘责，可见一斑。……况西藏情形与外蒙古相类，现外蒙古已自请取消自治。对于藏事，政府方在于英议订条约，尤难邀国民谅解。[126]
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