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同年3月，国民政府《政治报告之决议案》中指出：“对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外，实无第二要求”，“本党之三民主义，于民族主义上乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切团结，成一强固有力之国族，对外求国际平等之地位；于民权主义上乃求增进国内诸民族自治之能力幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治；于民生主义上乃求发展国内一切人民之经济力量，完成国民经济之组织，解决自身衣、食、住、行之生活需要问题”。[113]1931年6月1日，颁布《中华民国训政时期约法》，规定“中华民国领土为各省及蒙古、西藏”，继民国政府之后，再次从法律上明确西藏的政治地位。而《政治报告之决议案》中所提内容，成为日后南京国民政府制定治藏政策的基本准则。
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根据这个准则，国民政府制定和提出了一系列具体的政策和措施。第一，结合当时国内的政治经济状况，制定羁縻政策，宣慰西藏，笼络以达赖和班禅为首的西藏地方僧俗上层，谋求中央与西藏地方关系的缓和与加强；第二，积极发展教育，加强宣传，弱化中央与西藏地方间的民族差异和政治隔阂，并在可能的情况下谋求西藏地方政治制度的革新；第三，扶持西藏社会经济、交通、卫生事业的发展。其中，最重要的是羁縻政策，它是整个南京国民政府时期维护和加强中央与西藏地方关系，稳定边疆最重要、最核心的政策措施，具体做法是派员入藏、宣慰、册封、致祭和赐号等。南京国民政府时期，先后有贡觉仲尼、刘曼卿、谢国梁、谭云山入藏，黄慕松入藏致祭和吴忠信入藏主持册封和坐床大典等。
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自从1913年壬寅兵变，十三世达赖喇嘛“驱汉”后，西藏与中央政府的关系就处于非正常状态。1933年，达赖的突然圆寂，为中央与西藏关系的变化带来了转机，南京国民政府一致认为，这将是改善中央与西藏地方关系的一次重要机遇。
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因此，南京国民政府得知十三达赖喇嘛圆寂的消息后，于1933年12月21日，在追赠其“护国弘化普慈圆觉大师”封号的同时，提出“立即派大员入藏举行册封致祭，以示褒崇”，[114]并认定，西藏地方当局因事关推崇达赖喇嘛，必不会拒绝。南京国民政府此举的目的，一是结束20年来无中央官员进藏的非正常历史，实现大员入藏，恢复汉藏间的政治联系；二是借机观察西藏情形，与西藏地方僧俗上层交换意见，借机解决西藏问题。“所谓大员‘入藏’的任务，表面上虽是册封致祭，而实际则有同时观察藏情，相机与西藏地方当局交换关于解决西藏的政治意见”。[115]而西藏方面，由于英国侵略势力的步步紧逼和康藏纷争，政局不稳，也希望中央大员入藏解决藏事，加上此事事关达赖的褒崇，更没有理由拒绝。英国方面，虽对中央政府大员入藏非常紧张，但亦无正当理由干涉和阻止。
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因此，在国民政府提出派大员入藏致祭后，噶厦一致表示赞同，并于1934年1月8日，经西藏驻京办事处电呈蒙藏委员会，催请中央大员从速入藏，“拟请中央大员入藏吊唁，借谋中央与西藏一切问题之解决。……为此具文呈恳钧会鉴查，转请速派大员入藏，早日出发，以慰远人而利边局”。[116]1月12日，国民政府正式下令，特派参谋本部次长黄慕松为“致祭护国弘化普慈圆觉大师达赖喇嘛专使”，令其入藏致祭。[117]
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同时，召集各部门人员，拟定《大员入藏训条》，在坚持西藏为我国领土的基础上，提出政治上恢复改善中央与西藏地方关系，一致解决康藏问题，军事上限制西藏地方军队的数量和职务，作为黄慕松入藏之后交涉和解决藏事的原则。其中，政治上恢复汉藏关系是此次大员入藏最为根本的原则。《入藏大员训条》实际上就是南京国民政府当时解决西藏问题的最高准则，反映了南京国民政府的治藏方针，兹予全录：
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一、关于外交者：
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1.西藏为我国领土，所有应行解决之各种问题，均属内政范围，应由中央与西藏地方直接交涉，避免外人干涉。
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2.西藏过去如有与外国订立条约未经中央承认者，应呈报中央审核处理。
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3.俟西藏各种问题具有具体解决办法后，由政府与各关系国以平等互惠为原则，另订关于西藏之通商条约。
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二、关于政治者：
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1.恢复中央与西藏原有之统属关系
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A.中央与西藏仍照前例安设驻藏办事长官。B.西藏该派负责代表，设立驻京办事处。C.西藏地方之最高官吏，应照旧例呈请中央任命。D.西藏地方政治组织如有未臻妥善之处，应依据中央法令，参酌当地特殊情形，详议改善办法。E.汉藏人民通商旅行，应准绝对自由。F.西藏地方建设事业，在经济上人才上中央应量予协助。
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2.确定康藏界址
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A.太昭嘉黎以东三十三县原为清末西康建省区域，但藏方颇多异议。本条第一项统属问题如能解决，界址问题不妨酌予让步。B.昌都位于西康中部，为川，康、藏、滇、青交通枢纽，在军事上尤占重要地位，必须划入西藏范围以内。C.康藏界址确定后，应即树立碑石，以免日后纠纷。
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三、关于军事者：
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1.西藏地方军队应确定名额，由中央派员指导训练，专负维持地方治安之责。
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2.西藏西南边界之国防建设及国防军之统帅由中央统筹办理。
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3.西藏地方为自卫计所需枪械由中央发给，不得向外购买。
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四、以上三条为中央对于解决西藏问题之最高原则，其具体办法由入藏大员与西藏地方当局协商拟定，呈候核夺。[118]
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黄慕松入藏之后，在与噶厦交涉的过程中，行政院又再次致电黄慕松，提醒要以“恢复汉藏关系”作为一切谈判和藏事解决的前提，并增加了青藏问题。“此时首须明了藏方是否真欲恢复中藏关系。如无此诚意，则我对康藏、青藏纠纷过于让步，无异自行断送土地人民于他国矣。故至少中藏关系与康藏、青藏同时谈判，同时解决。”[119]
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二 黄慕松同噶厦官员的直接会谈
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黄慕松入藏致祭一行分为两路：一路是以参议蒋致余等为首的先遣使团，于1934年3月从南京出发，由海道经印度入藏，主要任务是调查藏地情形，筹备使团行署和册封致祭相关事宜；另一路便是黄慕松一行，主要成员有参议刘朴忱、林东海、陈敬修、医官王兆奎、副官高长柱以及无线电台人员、摄影人员和卫士等。黄慕松4月飞抵成都；5月7日，黄慕松入藏致祭一行由成都出发，经康定、甘孜、德格、江达，于8月28日抵达拉萨。
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黄慕松抵达拉萨后，为了更好地进行政治谈判，一举解决中央与西藏地方关系等问题，并没有急于与噶厦官员们谈判，而是首先通过走访官员和朝拜寺庙，发放布施，建立友好关系。他先后走访了热振摄政、司伦朗顿、首席噶伦赤门和其他三位噶伦以及西藏地方政府的其他重要官员，并向他们馈赠大量的礼品；朝拜了布达拉宫、格鲁派三大寺以及大昭寺、小昭寺，并向寺庙喇嘛发放布施，为其后的政治谈判和中央与西藏地方关系的发展创造了良好的政治氛围。虽然西藏地方政府官员曾一度坚持，先进行政治谈判，解决中央与西藏地方关系等问题之后，再举行册封、致祭典礼，但是，在黄慕松的坚持和努力下，西藏地方政府最终还是接受了先举行册封、致祭典礼的建议。1934年9月23日，黄慕松在拉萨布达拉宫正殿主持了十三世达赖喇嘛的册封典礼，西藏地方政府包括司伦、噶伦等在内的数百名僧俗官员参加，按照既定礼仪程序逐项举行，11点30分顺利完成。10月1日，十三世达赖喇嘛致祭典礼按照规定的礼仪程序，在布达拉宫五世达赖金塔前的大殿举行，黄慕松出席，西藏地方政府司伦及以下官员参加，150余僧人在旁诵经，蒋致余宣读祭文，致祭典礼如期顺利举行。
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