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西藏百年史研究 第三节 中英关于西藏危机的交涉
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一 英国重提对藏二元政策
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英国对藏的二元政策，是指英国政府以西藏地方自治为条件，承认中国中央政府对西藏的宗主权。这一政策最初形成的标志是1921年8月26日，英国外交大臣寇松向中国驻英大使提交的一份名为《关于西藏和中国宗主权问题》的备忘录。其中提到：鉴于大英政府因1914年草约这一事实，规定了西藏在中国宗主权下实行自治，并在1919年的提议中重申了他们在这方面的态度。大英政府并不认为这是正当的，他们不可能在短期内重新进行磋商，因而不再抑制他们对西藏作为中国主权下的一个自治邦的承认，今后将在此基础上同西藏进行交往。[63]随后，寇松又口头通知顾维钧，英国将与自认为是自治的西藏进行自由交往，并向拉萨派驻官员，而不必征求中国中央政府的意见。这样，英国对西藏的二元政策正式确立，并一直持续到1943年。
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“宗主权”问题是1905年中英印度会议和1914年西姆拉会议上争论的焦点。宗主权，英文写作“Suzerainty”，其含义为一国政府允其属国自治，但对属国具有外交干预权；但中文“宗主权”的含义为一国政府对其属地的内政、外交具有干预权。而在当时的中国，属国和属地本身又存在巨大差异：属国是指与清政府有朝贡关系的国家，属地则是清政府直接设官管辖的地方。印度外交部部长卡罗爵士在同沈宗濂探讨“Suzerainty”一词的含义时也说：“对这个词很难下定义，宗主权的伸缩性很大，这要看中央政府对一个地方的权力贯彻到什么程度。如果全部贯彻了，那就是主权，不然，就是宗主权”[64]。从“宗主权”一词中英含义的区别和卡罗爵士的话中，可以明显地发现，英国所谓的承认中国中央政府对西藏的宗主权，实际上是一个以此偷换中国政府对西藏主权的阴谋。而其自1921年开始推行的有条件地承认中国政府对西藏的宗主权的二元政策，实质上是在承认中国对西藏地方拥有所谓“宗主权”的幌子下推动“西藏独立”。
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1943年，随着二战战略大反攻的顺利进行，各殖民地半殖民地国家的独立运动相继兴起；在中国国内，西藏当局拒修中印公路，设立“外交局”，积极谋求独立。国际局势的变化使英国认为，继续坚持二元政策会显得有些不合时宜。尤其是1943年青藏边界危机的发生，使他们打算放弃“宗主权”这一提法，转而支持“西藏独立”。
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同年4月10日，英国外交部提交了《西藏与中国宗主权》报告，建议放弃对中国在西藏所有宗主权的承认，支持“西藏独立”。报告中写道：
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《大西洋宪章》在英国、荷兰和法国的殖民地能够发挥效力，可是当用到成功地摆脱了中国的统治的西藏和蒙古时，情况似乎就大不相同了。指望我们接受一种片面的主张，即这些版图都是中华民国的组成部分，对此主张进行争论的任何倾向都会迁罪于中国人。……我不明白为什么应让中国人轻而易举地得到这些；我将竭力主张，除了作为印度与中国之间的缓冲国的独立的西藏对印度具有战略意义外，在时机到来时，我们就能充分利用西藏情况来揭露中国用虚伪的利他主义来攻击我们在远东所享有的利益。
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为了对西藏要求彻底独立的主张给予有效的支持，我认为，我们应该放弃我们从前承认中国的宗主权的意愿……
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放弃我们从前对中国宗主权的更深刻的理由是，它妨碍了我们同西藏直接签订条约的自由。[65]
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4月29日，英国外交部向印度事务部发出关于取消英国对中国在西藏享有宗主权的承认建议书，成为英国对藏二元政策的转折点。建议书提到，取消之前对中国宗主权的承认，除了对印度具有战略意义外，还有利于加强与西藏的直接联系，从而抵制中国政府对西藏控制的增强。
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这份建议书指出：
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（一）宋子文来访英期间，如果重提西藏问题，英国外交部应该周密考虑其对策。特别是应该重新审视英国从前一直承认的中国对西藏拥有的宗主权。……（四）西藏独立后对印度的最大利益仍然会在战后维持很长时间。除了西藏对于印度的战略性利益外，我们应该注意到，如果承认中国对西藏的宗主权，那将阻止我们和西藏单方面签订条约。……如果我们能否决中国的宗主权，那么将会有更新和更有束缚力的协议达成。（五）即使否认中国的宗主权不是印度政府的首要利益，但是我们仍然要从束缚中解脱出来，尽管宋博士在华盛顿对艾登宣称中国对缅甸或马来亚没有领土上的野心，但是要防范中国在环绕其的英国殖民地上有所图谋。中国希望与他们一样处于外国列强压迫之下的邻居国家也取得自由。……（六）我们声称取消先前承认的中国宗主权的想法必须深思熟虑。……我们可以自由的取消先前的政策。总之，在战争新局势和大西洋精神之下，我们先前的政策已经不再适用。[66]
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建议书发出后，围绕是否取消中国对西藏宗主权的承认，英国外交部、印度事务部进行了激烈的讨论。印度事务部的皮尔在5月7日写给英国外交部的信中，对取消宗主权的承认这一行为的利弊做了较为详尽的分析，成为英国政府最终决定是否放弃对宗主权承认的重要依据。皮尔的信一共六条，内容如下：
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一、中国必然会在战争结束之后收复西藏，如果我们不抢先行动，那就不能够进行有效的制止。……
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二、万一印度获得独立，我们将不能够向西藏提供进一步的援助。因此，现在就怂恿西藏与中国人作对是很愚蠢的做法。就此而言，我们将希望以自己的利益来维护西藏这一缓冲区，因为只要我们对印度的外交关系承担责任，我们就有义务维护并坚持一个独立的印度政府——当这样一个独立的政府建立起来——印度便成为缓冲国的后盾。……
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三、现代战争的发展已使该缓冲国的策略不能适应新的形势了。……
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四、取消对中国的宗主权的承认可能会促使中国提前向西藏发动进攻。
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五、与中国人作对将会非常为难和尴尬，特别是在目前我们几乎不能对付日本人时却宣布我们不承认中国对西藏享有宗主权，这就更加蠢笨了。……
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六、中国对西藏享有宗主权的历史根深蒂固，即使西藏人现在拒不承认这一点，他们也极有可能准备这样做，正如他们在1934年就曾这样做过一样，以令他们满意的方式来换取问题的普遍解决和社会的基本安宁。[67]
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皮尔的信，第一条、第三条指出了取消对宗主权承认的必要性，其余四条主要分析了取消对宗主权的承认会带来的弊端。可见，就英国而言，取消对中国政府在西藏地方的宗主权的承认，最大的好处是，可以在印度这个殖民地国家以北建立一个缓冲区，直接与西藏联系，提高西藏的国际地位，维护其在印度的利益，并抵制中国中央政府和俄国在西藏的扩张，而弊端则是中国中央政府可能因此出兵西藏。如果发生这种情况，英国不可能，也不愿意向西藏提供大规模的军事援助，因为，它将导致中英、美英关系的恶化。而在反法西斯战争的反攻阶段，英国不能铤而走险。因此，7月22日，英国内阁做出了题为《西藏的地位——大英政府关于西藏与中国关系的政策》的决议，决定对西藏仍然推行二元政策。
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在分析了辛亥革命后西藏地方与中央政府的关系，以及英国政府的对藏政策之后，英国内阁决议指出：
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在这种情况下，大英政府已经重新考虑了此问题的情况，特别是考虑到任何无条件对中国宗主权的承认，将会削弱他们在声称西藏自治方面的地位。然而，英国对西藏政府给予保证，支持他们维护西藏实际上的自治地位。这对于印度的安全和印度东北边境的安宁是重要的。另一方面，英国与中国的结盟，使给予西藏有效的物质援助变得很困难。所以，现在应该防止激化中国和西藏的争论。因此，在这样的决定下，以下规则是一旦发生时，应该遵循的：（1）应当指出，西藏在实际上自认为处于自治地位，并且维持其自治地位已有30多年。（2）可以明确的说，不仅国王陛下政府，还是印度政府除了维持友好关系外，再无其他任何野心。（3）应当重申国王陛下政府的立场是一直承认中国的宗主权，但是前提是西藏被认为是自治的。（4）应当强调这仍然是他们的立场，无条件地承认中国的宗主权应该避免。由此，将来承认中国的宗主权是以协商边界、无条件承认西藏自治为回报的，对此，英王政府和印度政府都持欢迎态度。他们还乐意提供任何帮助。
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