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第一节 二战后国民政府的西藏政策
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一 对藏行使主权政策的确立
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二战以后，历届中央政府的西藏政策是令国民政府感到困扰的问题。如前所述，自西姆拉会议流产以后，中国历届中央政府一直避免同英国政府就西藏问题举行谈判。究其原因，在于中国国内政局动荡，国力孱弱，即使谈判，国民政府也不可能达到完全收复对藏主权的目的。当抗日战争胜利在即，中国同美、英、苏国并列为“四强”，国民政府二战后行使对藏主权也被提上议事日程。
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1944年底，外交部奉命拟定了一份《关于拟调整藏务之意见》，就全面解决西藏问题提出了一个比较完整的战略构想。外交部指出，我国抗战已有7年，并成为世界四大强国之一，因此，对于藏务必须有整体的政策。假如政府将对藏政策进行切实调整，“则英人根基虽固，藏人心虽向外，未施不可改善”。该部坚信，中央与西藏地方关系完全有可能恢复如初，这是因为：（1）藏人“汉藏一家”的心理并未泯灭；（2）汉藏同种同教，藏人对于英国的耶稣教“素表厌恶”；（3）西藏文化“多由汉族灌输，语言文字与汉族相同之处甚多”；（4）西藏“道行高深之喇嘛”多为青、康省籍，有深刻的家乡观念；（5）藏人守旧，迄今在饮食、服饰方面，“皆学自汉族，未有因倾向英人心理而稍有变更”。
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外交部认为，应从以下几个方面来调整藏务。
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（1）加强内地与西藏商业经济联系。该部认为，如果内地与西藏在商业经济上加强联系，增进“供求与互助，情感自臻亲密”。因此，加强内地与西藏商业经济联系，实为调整藏务的“惟一要途”。外交部指出，西藏物产以羊毛、药材为主。羊毛由印度转销英美，药材亦须取道印度运回国内。而内地供给西藏的货物，如云南茶砖、江西瓷器、京杭绸缎等，虽由华商经营，但必须通过印度运入西藏。此外，由英印输入西藏的用具器皿、奢侈用品、罐头、粮食等，均由西藏、尼泊尔、印度商人经营。“一切商业，即在汉人之手者，亦因运经印度，受种种剥削，自无形中使藏币和印币发生联系”。所以，必须要解除以上诸弊，内地与西藏商业经济关系才能得以正常发展。外交部建议采取下列措施来促进内地与西藏商贸的发展：设法收买西藏的产品，“因货不运印度所受出口关税之损失”，由中央政府予以补助；内地国产物品不经印度，由内地径行运往西藏销售，并给予商人以补助，使售价不致抬高；对于藏人急需的，原来靠英印提供的物品，“运同样之国产货或英法产品，并以廉宜之价格趸售藏、印、尼商人，使与英印货物竞争”。
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（2）经营青、康。该部认为，英人心目中的西藏，其范围包括西康、青海之大部分，而藏人亦因宗教关系，具有同样的理念。自清末以来，中央与西藏地方的纠纷集中于划界问题，原因于此。现在西康“既经政府改为行省，规定省界，应尽量避免界域之争，否则徒引藏人恶感”。外交部指出，现在最重要的是对西康和青海的“积极经营”。其举措应有：铲除青、康旧军阀势力，使中央政令得以畅行；优待藏教寺院及喇嘛；开发交通，使人民商货来往便利；设法增强佛教徒与回教徒之国家观念；在青、康急需实施改土归流。
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（3）开发内地与西藏的交通。该部认为，英国侵略西藏，就是以开发交通为先驱的，现在由印藏边界至拉萨，仅需要两个星期。相反，从拉萨至川康边境，“须三四月之久，道途崎岖，积雪封山”。外交部指出，西藏为中国之生命与屏障，如果“开发内地与西藏之交通”，就可改善内地与西藏的联系。因此，建议开发内地与西藏间原有的3条道路：拉萨经西康入川道路；拉萨经青海至甘肃道路；拉萨经日喀则及噶大克折而北行至新疆道路。
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（4）在西藏发展新式教育。外交部认为，“西藏境内，除佛法之外，无所谓学校教育”。藏人子弟所受教育，大多为私塾式，且以学习喇嘛教义为主。英国侵略西藏的方式，除政治与经济之外，亦非常重视文化。过去几十年中，英国资助不少西藏的贵族青年赴英国和印度留学，造成一批亲英分子。同时也在拉萨、江孜等处设立英文学校。因此，外交部建议应使西康、青海“有藏人及已设立学校之地”，加设藏人班，尽量招收藏人入学，免其学费，更供给书籍及予一切优待；在西康、青海陆续设立藏民学校，鼓励入学；招致佛学湛深之僧侣，由政府完全资助入藏研究佛学，其任务除研究外，负有联络汉藏民族情感之责；在重要都市设立蒙藏学校，并在大学或中学设立蒙藏班，“鼓励蒙藏学生负笈来学，并予一切优待”。
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（5）加强中央驻藏办事处机构与驻藏人员之联系。外交部指出，过去中央政府驻藏办事处的效能不大，“似仅能代表中央转递电信公文及遇有事件作调查报告而已”，而同藏民没有发生密切的联系；办事处对于藏方僧俗高级官员，“亦无甚联络”。此外，中央政府驻藏机关的代表，各自为政，彼此之间缺乏沟通与交流，“实未能发挥其效用”。因此，必须对中央驻藏机构实行改革，其办法有：将驻藏办事处及处长地位提高，使之对中央各机关驻藏人员有统一指挥与监督之权。处长人选，“宜在大员中择与佛教有渊源者充任，使得藏人信仰其工作”；各机关驻藏人员应兼负联络藏人之工作。所有情报应相互交换及研究。驻藏办事处人员及各机关人员入藏，“应由内地前往，不得经过印度，致为英人制（掣）肘”；中央政府应加大投入，使驻藏人员有经济能力应付对“藏人应酬上之支用”，这样才能取得藏人的好感。
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（6）加强对藏宣传工作。外交部认为，应该对西藏作“有计划之宣传”。如由驻藏办事处编印藏文报纸刊物，中央电台广播藏语新闻，驻藏人员与研究佛学之僧侣也应该“随时随地从事宣传工作”。宣传资料应“着重三民主义、总理遗教、总裁言论及报导抗战胜利消息，并注意民族平等、信教自由之理解”，以使藏人“了解党国政策，消除藏人过去之误会，且增加信仰中央之心理”。
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（7）增加西藏寺庙布施。由于藏人崇信佛教，僧众多，寺庙到处皆是，因此，布施在藏传佛教中是一个要举。外交部认为，布施是弘扬中央政府德意的好时机。中央政府对于拉萨三大寺每年均有布施，但“每年之布施数……不过50万两”。建议中央对藏中寺庙之布施费增至每年藏银300万至500万两，范围自拉萨三大寺扩充至后藏扎什伦布等地著名寺庙，这是博得藏民好感的捷径。
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（8）开展医药救治。由于藏人“肺痨、水肿诸病，极为普遍”，所以在藏开展医疗救治很重要。外交部建议，先在拉萨的驻藏办事处内附设诊所，对藏民免费施诊，然后，再在拉萨和藏中各城市设立医院。同时，在印行的藏文报纸刊物中，“予藏人卫生上之指导”。
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（9）对英交涉。外交部认为，今后对于藏务，应避免同英国交涉，“纵英方向我提出，在可能范围内以敷衍与拖延之法应付之，至不能再延，方表示我方对藏案谈判之标准”。该部认为，1924年北京政府外交部所定的对英交涉各项要求是今后对英交涉西藏的原则与标准，即西藏完全为中国领土，依照天然界址不能更动；西藏外交应由中国主持；中国对于西藏之交通、内政均有自由之主权；藏境税关税款应由中国派员监督接管；藏边乱事及匪患应由中国军队剿办肃清；为保卫西藏之治安，中国应在西藏驻兵设警；中国驻藏办事处长官有管辖全藏内政外交之权。外交部强调，以上各项条件，如果缺一，宁可不同英国谈判。
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（10）加强同尼泊尔、锡金、不丹三小国之关系。外交部认为，英印政府对藏惯用的伎俩是：“遇藏人不能就范之时，辄唆使尼、锡、不等出而与藏为难，然后出而调停，从中渔利”。假如中国政府对上述3个国家“联络与亲善，则英人纵欲利用，亦难彻底”。
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（11）印度独立与西藏问题。外交部认为，英国侵略西藏是以印度为根据地的，现今印度酝酿独立对西藏产生的影响，很值得加以关注。外交部的判断是，战后印度独立将是大势所趋，但“印度之独立与否，与西藏问题并无深切关联”。[1]
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抗战胜利以后，国防最高委员会所属的中央设计局在拟定的《战后蒙藏政治设施方案》中，就战后蒙藏应实行的政治体制，提出了“依据本党主义及国家政策，并针对当前事实与国防需要”而采行的原则，具体如下。
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（1）在青、康等省的藏族土司、千百户等区域，以尽快推行省政为原则。“土司、千百户等之世袭及各种特权，应逐渐予以取消，俾贯彻改土归流而期还政于民”。其一切地方自治事宜，悉由所在省、县政府统一办理。
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（2）援照外蒙古之例，允许西藏地方高度自治，称为西藏特别自治区。中央与西藏特别自治区之权限，采取“均权原则”。凡国防、外交（渐次扩至教育、司法、交通）及有全国一致性之事项，“概由中央统筹办理”，其他如宗教、农牧、警政、卫生与一切地方事业，悉归该特别自治区政府办理。
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（3）西藏特别自治区可自制宪法，但不得违反国宪及三民主义。
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（4）中央在西藏特别自治区设立常驻办事长官公署，设正、副长官各一人，代表中央，一面执行国家行政（如外交等事），一面辅导地方自治。
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（5）西藏特别自治区之各级政府组织法，由中央颁布施行。
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（6）西藏特别自治区之地方自治事宜，由该自治政府因地制宜，自行办理，中央仅立于辅导地位。但该自治政府须培植人民自治能力，及实行中央自治方案为施政中心。
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（7）一俟情势许可，应将西藏特别自治区划分为若干国防军区，由中央酌派国防军常川驻扎。
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（8）中央对于西藏特别自治区之宗教发展，取绝对放任主义，唯宗教与政治应以分治为原则，宗教领袖及各寺院，不得干涉政治及司法。
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