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关于如何看待和解决“西藏问题”，蒋介石在国防最高委员会和国民党中央常务委员会临时联席会议上宣称：“西藏民族的政治地位，在第六次全国代表大会本已决定予以高度的自治，扶助其政治之进步与民生之康乐。我可以负责声明，如果西藏民族此时提出自治的愿望，我们政府亦必本我一贯之真诚，赋予高度的自治。如果他们将来在经济条件上能够达到独立自主的时候，我们政府亦将与对外蒙古一样，扶持其独立，但必须西藏能巩固其本身永久独立的地位，不致蹈袭高丽过去的覆辙。”[6]
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对于蒋介石的讲话，西藏各阶层反应强烈。民众方面，因“久苦差役繁重，极度剥削，纵能获得自治，仍望中央予以扶持”；僧侣方面，由于西康和青海籍僧侣占十之六七，“因宗教种族关系，向来倾中央，西藏自治后仍愿拥护中央，保持密切联系”；官吏方面，“今得中央许以自治，认为私人权利不受影响，表示欣慰”，并极力主张派代表前往重庆参加国民大会。而少数人“则在中央势力未达到前，不敢吐露真意，揣其心理，一系慑于英人虚声，且亚东、江孜有英驻军……一面心存观望，欲挟英以自重”。[7]因此，与英国政府交涉从西藏撤军就成为一个很重要的议题。
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二 国民政府要求英国废除在藏不平等条约
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中英所订立的有关西藏的不平等条约，主要有1890年《中英会议藏印条约》，1893年《中英会议藏印条款》，1906年《中英续订藏印条约》（1904年《英藏条约》系其附约），1908年《中英修订藏印通商章程》等。通过这些条约，英国人在西藏享有协定关税权，领事裁判权，驻藏各商务委员随带卫队（实即驻兵）主权，设置邮政及电报权，限制西藏自藏边至江孜、拉萨设置国防之权，英人可自由从印边分两路出入亚东、江孜及噶大克3商埠经商而中方不得加以限制之权，等等。根据英藏双方于1914年所订的《西姆拉条约》及其密约，英印政府更将西藏划为其权力范围。但中国因未正式订约，故已公开宣布不承认该条约，因而，《西姆拉条约》被视为不具任何法律效力的非法文件。但自西姆拉会议以来，英国在西藏的侵略与扩张有恃无恐，获得了更多的权益（见表7-1）。
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表7-1 英在藏权益及侵地一览
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续表
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早在1942年中英改订新约时，蒙藏委员会即已提出废除中英间关于西藏的不平等条约。1942年10月31日，该会致函外交部，明确就改订新约时修改中英间关于西藏的一切不平等条约阐述了意见。
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蒙藏委员会认为，英国与西藏关系可分为两个时期：自1876年《中英芝罘条约》[8]至1906年《中英续订藏印条约》止为第一个时期。在此期内，英国人欲借清政府之力以达到开放西藏之目的。自1906年起至1942年为第二个时期。在此期内，“英人凡事采取与西藏直接交涉之方式，以期西藏脱离我中央而独立，并威迫利诱，以期逐渐置于英印政府保护之下”。[9]
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该会认为中国中央政府在西藏政策上有许多重大失误。对此，中央政府应向英方提出修改。
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第一个时期，中国最大的失误在于将1904年荣赫鹏迫使西藏订立的城下之盟——《拉萨条约》作为1906年《中英续订藏印条约》的附约。该附约给中国政府的对外政策带来的恶劣影响有3点：（1）使中央政府默认西藏有对外直接交涉及订立条约之权；（2）破坏中国外交的统一；（3）开中央追认地方政府与外国立约之恶例。此外，该附约虽规定中国在西藏得以享受铁道、电线、矿产或别项权利，但《拉萨条约》第9款内“所限制之其他4端均未改正，则不啻将中国与其他外国视同一律而不能享受种种权利”。
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第二个时期，中国最大的失误有二：其一，袁世凯于1913年8月屈从英国公使朱迩典的压力，害怕民国政府得不到英国的承认，命令入藏的中央军队停止前进，从而丧失了中央在藏行使主权的良机；其二，1913年派员出席在西姆拉召开中英藏三方代表会议，订立所谓的《西姆拉条约》。尽管中央政府代表后因北京政府电令制止而未签正约，“但英藏两方代表均已签字于正约，故迄今仍为悬案”。西姆拉会议无疑给中国带来巨大恶果：（1）西藏代表公然以对等地位与中央政府代表出席于国际之间，无异于默认西藏“独立”；（2）对于《西姆拉条约》，我国虽不承认，但英藏两方则认为有效；（3）英国历次干涉藏事，均以该约为张本。为此，中国政府应坚决否认《西姆拉条约》。[10]
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蒙藏委员会指出：“中英历次所订有关西藏条约，俱违平等互惠精神。”现在英国既自动宣布放弃在华特权，那么，将来中英正式谈判新约时，中国政府应当注意的几点有：（1）西藏为中国领土，中国应有在藏行使主权之自由，英人必须予以尊重；（2）有关藏案的中英不平等条约以及西藏与英印方面直接订立的任何条约及协定，必须一律废止，本平等互惠原则，另行商订新约；（3）西藏问题应与有关英国在华特权之其他各案合并讨论，不得除外。[11]
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外交部总务司长李惟果同意蒙藏委员会的建议，他也主张中国政府向英国提出废除1904年《拉萨条约》，因为，英国在中国西藏地区的特殊地位正是通过该条约得以确立的。然而，英国在商谈新约时拒绝讨论西藏问题，使得中国政府不能够借此机会废除英国在西藏的特殊地位。蒋介石认为，英国不愿意讨论西藏问题的出发点在于英国打算用“挑起藏民仇汉”的方式来牵制中国，以报复中国政府支持印度国大党的独立运动。[12]
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1943年8月，外交部部长宋子文访问英国时，曾偕顾维钧大使向英国外相艾登（A.Eden）提商西藏问题，要求英方完全放弃干涉政策。艾登的答复，以及英国政府随后致中国政府的节略，均声明英国的态度“仍系承认西藏在中国宗主权下为自治邦，英国与印度对西藏均无领土欲望，但重视西藏与印度间务须保存友善关系，及与印度西北毗连之疆域保持和平状况，并声明在上述各条件下，欢迎中藏间任何和平解决办法，英方并愿促成其事”。[13]同年11月开罗会议期间，国防最高委员会秘书长王宠惠曾向英国艾登提及西藏问题，并举行会谈，因双方意见分歧太大，没有取得任何进展。同年12月，顾维钧又同艾登在伦敦会谈，艾登认为“中英彼此立场不同，欲英国接受中国全部主张，实有困难，拟再考虑”。[14]
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外交部因而认为：英国政府目前并不将西藏问题视为急务；印度政府除随时注意藏内情形并联络西藏当局与人民之感情外，亦无积极举动。而由于战争的因素，英国和印度议院以及报界也未将西藏问题视为重要。[15]
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抗战胜利后，外交部欧洲司对中央与西藏地方30余年来的关系进行全面分析后认为，西藏问题之所以棘手，有多方面的原因。
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其一，西藏方面。西藏地方政府上层官员多不愿中央政府过问其对内、对外事务。如果中央政府事先不予以疏通，使其同中央采取一致态度，那么，“则中央因西藏事务提出对外交涉时，西藏必予阻挠，使交涉无由贯彻，反有损中央威信”。尤其在中印边界东段的界务问题上，“如不取得藏方合作，一切调查交涉均无法进行”，因为同阿萨姆毗连的门、珞、察广大地区，实际上“在藏方势力控制下”。欧洲司指出，西藏当局之所以对中央怀有二心，其基本原因，实是由于中国“国内多变，内乱外患，焦头烂额”之故。抗战胜利时，西藏对中央政府“抱敬畏之观察态度”，假如内地一出现变故，“西藏之态度乃由敬畏之观察一变为势利之疏远矣”。
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其二，英国方面。英国及印度均认为西藏是在中国宗主权之下的自治邦，“且相沿成习，与西藏当局发生直接交涉”。英印政府利用印度的地理优势，在西藏活动，“在政治、经济方面，处处占优势，故藏方亲英派得势”；而印度“继承此等既成事实，对西藏亦多多怀柔，而且视西藏为印度东北国防之缓冲地带，殊无愿放弃其权利之意向”。欧洲司指出，英印政府以《西姆拉条约》为借口，“谓西藏已签字于该约，承认英印在西藏所享之权利，故西藏当局如对修订条约无所准备，则中央贸然向英国或印度提出修约交涉，英印方面可藉口西藏不同意而推诿”。英印政府利用西藏对印度经济上的依靠，“每每予以小惠，致藏人入彀”；且印度实扼西藏通商门户，“能以封闭关卡要挟西藏顺从其政治要求”。
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其三，中国方面。欧洲司指出，清末时，清政府对西藏政策“力谋振作，然不免蹈操之过急之弊，将达赖革职，违反藏人宗教信仰，论者谓为西藏离贰之一因”。西姆拉会议以来，中国历届政府均“视西藏问题为悬案，任事态演变。西藏当局亦遇事与英印发生关系，认为当然矣”。况且，今日之西藏与清末之西藏迥然不同。“清末时尚有官兵驻藏，今日则藏境无中央一兵一卒，中央究能以何术把握西藏？”欧洲司认为，在政治方面，中央政府“既无权威可畏，惟有在经济方面予以联络”。然而，内地与西藏经济联系又不密切，无法借经济在政治上施加影响。
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外交部欧洲司因此得出结论：“欲向英国或印度谈判西藏废约划界等项问题，必先调整中国、印度及西藏间之相互关系。而我中央与西藏关系之调整，尤为现在外交致胜之条件。”但由于中央与西藏隔阂已久，协调二者之间关系并不容易。因为英国在西藏所做的工作相当巩固，“殊难即刻收效”。所以，外交部认为，当务之急是培养从事西藏工作的人才。“约言之，自目前阶段，人才重于计划，经济重于政治。……故纵有任何计划方案，如无适当人才，打入西藏内部，做联络工作，亦徒为具文。而此项人才，如7年之病求3年之艾，非可滥竽充数。”
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该部对于蒙藏委员会的工作相当不满，认为：“英国方面深通西藏事务人才颇多，且多终身从事，与藏方官民相处日久，则联络策动之效果生矣。反观我方，则相形见绌，此项人才之培植，实尤重于冠冕堂皇之计划也。”因此，外交部要求“对蒙藏委员会驻藏办事处之工作加以检讨，务求避免形式之应付，而着重实际之工作”。
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综上所述，外交部的意见可以归纳为3点：（1）解决西藏问题必须求根本之解决，首先要由中央确定大政方针，注意藏事人才的培植；（2）西藏问题是内政问题，西藏问题所牵涉的外交问题处处与内地关联，中国之所以无法解决藏事，正因为中央政府在内政方面无控制拉拢西藏的有效办法；（3）内地与西藏交通是关键，欲彻底解决西藏问题，必须建立不必经过印度的快速、直接的交通线，包括航空与公路。[16]
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