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不过，出于战略的考虑，英印政府还是决定向西藏提供军事援助，其目的在于提高西藏军队抵御外来进攻的能力。英印政府参谋部（General Staff）于1946年2月奉命重新审视防止西藏遭受外部侵略的战略，并于4月27日形成了一份名为“援助西藏”（Aid to Tibet，Final Paper）的绝密报告，其假想敌依然是苏联和中国。该报告指出：如果证实仅仅通过外交手段不可能维护西藏的自治，如果苏联或中国进攻西藏，那么，英印政府就有必要向卷入战争的西藏提供直接的军事援助。
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报告认为，英印政府的军事援助和外交支持对于西藏人至关重要。
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（1）如果有一支受过现代军事训练、采用现代装备的西藏军队（大约一个步骑兵旅），那么，西藏就有能力牵制苏联人，并能够阻止中国军队分由昌都和那曲入侵西藏。（2）可以挑选西藏军官和军士到印度，免费向他们提供必要的军事训练。（3）必须通过无偿援助或象征性收费的方式从境外向藏军提供装备和补给。（4）有必要向西藏派驻一个小型军事使团，该使团的任务是帮助西藏军队实施现代化；一旦西藏人要求的话，该使团还应作好迎接我们军队的准备。还应向西藏人力陈在藏北和藏西组织与武装游击队的重要性。一旦发生战争，这些游击队将充当作战区内英军指挥官和西藏地方政府之间的联系纽带。
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报告非常乐观地认为，他们（藏人）无论如何都能够阻止中国人的推进，如果得到空中支援，拥有现代化装备，受过现代军事训练的话，他们或许还能够打败中国军队。
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我们（英国人）能够迅速地抢在苏联人之前在藏东南部署军队，由于我们空中补给线的良好与快捷，只要部署同样甚至更少的兵力，就可以打退苏联人的任何进攻。
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如果西藏人不能阻击中国人，那么我们也许就不能够抢在中国人之前占领拉萨东部的几处要地。但是，一旦得到西藏人的援助，我们就能毫不费力地消灭任何中国入侵者。
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最后，报告得出的结论是，应当同西藏地方政府交涉，让他们安排藏军的骨干军官和军士去印度接受军事训练，以促进藏军的现代化，使之能够对向拉萨发动进攻的敌军一个旅进行有效阻滞。一支大约3000人的骑兵旅就足够了。应当由印度政府以无偿援助或象征性收费的方式向这样一支军队提供适当的现代装备，还应当派遣2～3名督察军官作为军事使团常驻西藏。[241]
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对于这份报告，英印政府并不认同，参谋部和空军司令部组成的联合委员会在重新审查报告之后，得出了新的结论：（1）以现有的飞机飞行技术，要出入西藏高原将是不现实的；（2）从短期看，并不存在援助西藏抗击大规模敌人的切实可行的方式和手段……且无论从哪个方向看，都不存在对印度构成的真正威胁。[242]英印政府外务部在给印度大臣的信中指出：“考虑到参谋部现在所表明的意见……印度政府目前并不打算进一步考虑向西藏提供军事援助的可能性。”[243]
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英国外交部对于英印政府的态度极表赞同。于是，英国政府决定不改变原已确定的对藏政策。为此，英印政府驻江孜商务委员兼驻拉萨使团代表黎吉生形容英国的这种西藏政策是“故意对其外交支持的承诺加以限制”。[244]
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此时的英国，在印度的殖民统治已处于尾声，1946年9月，尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）以副总统和负责外交事务的成员身份加入印度临时政府，印度的独立，事实上已经启动。西藏噶厦认识到，独立后的印度将会对西藏产生重要影响。西藏“外交局长”索康札萨拜访了黎吉生，专门询问了未来印藏关系问题。黎吉生指出，“在涉及印藏双方的问题上，西藏当然必须同印度政府打交道”，他同时向索康保证，“无论未来印度政府的性质如何，只要有可能，它都会希望保持和改善印藏之间业已存在的关系”。[245]黎吉生的目的是要消除印度独立而给西藏当局带来的不安和忧虑。
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而西藏当局为要保持“独立”的颜面，感到彷徨，急于另谋出路。当西藏选派代表团赴南京出席制宪国民大会时，黎吉生“借口所谓《西姆拉条约》提出抗议，认为该约规定西藏为独立国家，非经英方同意，不得参与任何第三国会议”。但在沈宗濂等交涉下，西藏代表团毅然入京，黎吉生的计谋未能得逞。于是黎吉生又以“印度行将独立为诱饵，唆使西藏酝酿独立之要求”。[246]1947年3月，在黎吉生的鼓动下，西藏受邀参加由印度国际时事研究会在新德里召开的泛亚洲会议，使得拉萨首次插足国际政治舞台，并试图通过这次会议争得“独立国”地位。黎吉生认为“这将是在所有亚洲邻国面前公开展示西藏事实上（de facto）独立地位的好时机”。[247]在黎吉生的策划下，西藏代表“携有新制西藏国旗，以备会议时悬挂”，但经过中国驻印大使馆同尼赫鲁和会议负责人奈杜夫人交涉，他们同意“对西藏代表称为西藏地方团体代表，并发表新闻在该项会议内绝对不涉及各国内政”。据此，中国政府将出席会议的两名西藏代表台吉罗桑旺吉和堪穷桑都博章列入中国代表团名单中。同时，中国驻印大使馆向奈杜夫人指出，“西藏代表既系以该处地方团体代表资格出席，如擅制旗帜，意图带会悬挂，自属违法”，因而向会议组织者表示，“会场中如悬挂国旗，应以到会各观察员所代表之国家为限。西藏为中国行政区域之一，素无独立旗帜，如有擅制国旗在国外悬挂者，我政府视为违法，印度政府亦不应容许”。[248]
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尽管尼赫鲁会前曾要求西藏代表在会议期间不要提及同西藏政治地位或印藏边界有关的任何问题，但出席会议的西藏代表仍试图在大会上提出政治要求，结果，为大会所拒绝。[249]
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到1947年春止，随着英国将权力向印度人的转移，英国在西藏部署军队已经不可能，唯一能够做到的就是向西藏地方政府提供军火。1947年3月，西藏向英印政府提出购买武器和弹药的要求，包括2英寸口径迫击炮42门及炮弹63000发，布朗式（Brenguns）轻机枪144挺及子弹36万发，斯特恩式机枪（Stenguns）168挺及子弹20余万发，303式步枪1260支及子弹25万余发。这批订货，除了迫击炮外，英印政府悉数予以批准。[250]而据国民政府1947年6月情报，西藏噶厦“现正向英人购买枪械，首批已由印度噶伦堡运回。计机枪百挺，大炮数十门，步枪万余枝，自动步枪百枝，弹药百余驼，预计下月可到拉萨”。[251]国民政府方面情报的具体数字会有出入，但英印政府此次向西藏当局供应大量军火却是实情。1948年1月，黎吉生曾向西藏“外交局”索要军火钱款，要求其每年归还10万印度卢比。[252]
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不过，在独立的印度政府成立之前，英国政府重新审视了其与中国、西藏和印度之间的政治关系，并于11月7日制定了一份“关于1947年8月以前印藏关系的报告”。报告由英国驻新德里高级专员弗赖伊执笔，既是对过去政策的检讨，也为独立后的印度政府对华、对藏政策奠定了基调。这份报告不仅呈交给英国政府印度大臣，还通知了英国政府驻锡金政务官和驻拉萨使团负责人。报告重申：
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积极支持西藏完全独立会伤害它同中国这个强大邻国的关系，因而这种政策几乎没有吸引力。英印政府所奉行的政策是：一方面乐于承认并希望看见西藏自治得以维持；另一方面，又不打算进一步加以鼓励和支持，也不倾向于在这个问题上采取任何主动，因为这样做会使印度和中国发生冲突。[253]
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新成立的印度独立政府迫切希望由印度继承英国在西藏所享有的全部特权和一切权益，包括继续占领英国统治印度时所占领的全部西藏领土（包括大吉岭和锡金）、要西藏当局交出西姆拉会议时允诺的西藏东南部领土，尤其是企图以此作为印度继续控制“东北边境特区”的法律依据。为此，英国政府于1947年7月致函西藏噶厦，声明“西藏和大不列颠间业已存在的友好关系将由印度政府予以承袭，这些权利和义务的移交将以现存条约的有关条款为依据”。[254]
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但是，持强硬立场的西藏地方政府官员要求印度政府归还沦落于英印之手的藏族人聚集区（包括达旺、锡金和大吉岭），改定英印政府和西藏当局订立的经贸协定。黎吉生警告西藏官员，他们这样做，不仅可能导致西藏丧失其“合法的”国际地位，而且还可能失去英国和印度的同情和支持。[255]
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这段时间，在英国对西藏究竟采取什么样的政策这个重大问题上，英国政府各个部门与国内外的官员进行了广泛的磋商，到最后并没有达成一致性的意见。英国外交部官员主张不支持“西藏独立”的意见与印度部不放弃西藏的意见多有抵牾，内阁成员对来自不同机构的建议也是犹豫反复，难以定夺，但是，最终能够将各种观点汇聚到一点的是英国长期实行的亚洲战略，即尽力维护大不列颠在亚洲地区的各项利益。即便是经过二战，英国国力每况愈下之后，维护英国在亚洲的利益仍然是一项外交原则。那么，建立一个针对中印之间的“缓冲区”就一直处在二战后英国对藏政策的核心，根据这个政策的核心，对西藏地方上层进行更为深入的接触，提供各种与军事有关的技术和装备，成为英国在各种意见中能够达成一致的地方。英国外交部所宣称的“不支持西藏独立”的政策，并没有掩盖住英帝国主义在对待中国“西藏问题”上的实质。
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三 围绕西藏商务代表团之中英交涉
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英国政府对待西藏商务代表团非常谨慎。英国外交部中国科官员皮特·莫瑞（Peter Murray）告诉美国驻伦敦大使馆官员，目前尚在新德里的西藏人至少暂时不会作为一个官方商务代表团而受到联合王国的接待。莫瑞强调，英国外交部不希望西藏人访问联合王国，如果他们坚持要这样做，英国政府将劝阻他们不要作为官方代表团前往，而建议他们以私人或非官方的身份来访。[256]由此可见，英国政府对于处理英藏关系变得相当谨慎，他们不仅不愿意直接插手印度事务，更不愿卷入中国中央政府与西藏地方政府的政治纠纷中去，尤其是不希望特意帮助或鼓动西藏争取、维护其“事实上”的独立地位。
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西藏商务代表团在南京访问期间，由于中央政府不能满足其结购外汇200万美元的奢望，夏格巴等也试图使用由西藏地方政府颁发的“护照”来获取英美的签证，其政治目的不言自明。在西藏商务代表团的要求下，英国驻华大使施谛文（Sir Ralph Stevenson）不仅接见了代表团，还在他们的西藏“护照”上签发了英国签证。后来，英国外交部向中国大使馆解释，这是一个失误，因为英国外交部忘了将负责处理印度事务的“英联邦办公室”的一份电报副本发往南京，该电报告诫英国驻华使馆不要在西藏“护照”上签发英国签证。[257]不过，根据英国驻华大使馆1948年5月19日写给英国外交部的信函，英国大使馆完全了解事情的严重性，因为西藏商务代表团明确告诉施谛文，他们是瞒着中国人这样做的，并期望英国大使予以保密。[258]
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西藏商务代表团于1948年5月20日离京返沪，6月26日离沪飞往香港。但夏格巴一行在港期间，却用西藏“护照”向美国驻港总领事馆获得赴美签证，于7月3日由香港飞马尼拉转赴美国，7月上旬抵达美国。
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这是一起相当严重的外交事件。为此，行政院院长翁文灏痛斥蒙藏委员会：“该代表团顺利达成赴美目的，何以事前毫无察觉，亦无情报，俾有关机关加以防范？其原因何在？”[259]中国外交次长叶公超向美国驻华使馆二等秘书迈尔比（John F.Melby）递交了节略。节略指出：“查西藏为中华民国领土内之一自治地方，其对外关系向由中国中央政府负责处理。因此，美国政府及其驻外领事馆为尊重中国政府关于西藏所合法享有之对外代表权起见，应仅承认中国政府外交部所发给西藏人民之护照为可予签证之有效旅行证件，而美国驻香港总领事馆仅凭西藏当局所发之旅行证件加给签证，似与惯例不符，并可引起外界对于美国政府一向尊重中国主权政策之怀疑。”[260]
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中国政府同时也向英国政府提出交涉。中国驻英使馆派段参事会晤英国外交部远东司司长司卡雷（Peter Scarlett），表示，如该团申请赴英签证，英国领事馆应令其呈验中国护照，否则不予签证。但司卡雷告知段参事，该代表团早在南京时就已从英国驻华大使馆获得赴英签证。司卡雷声称其本人并不知情，“仅于数月前西藏商务考察团甫抵印度时有来英之意，经其向主管司查询后，复告段参事以该团在南京时已由英大使馆予以签证”。段参事当即“责以英大使馆不应签证”。但司卡雷辩称“英外交部主管签证人意见，以英国惯例对于国籍不明者，如请求签证，不需当地政府之护照，只须其本人之宣誓书（Affidavit）即予以签证”。段参事当即驳复道，“西藏为中华民国领土，绝非国籍不明者可比”。司卡雷无言以对，仅表示歉意。[261]
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