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西康地名出现之前，其地理范围被称为“川边”，东自康定，西至丹达山，南抵云南、西藏，北达甘肃西宁（即今四川省甘孜地区和西藏自治区昌都地区），当地居民绝大多数为藏族。19世纪80年代后，晚清出现严重的边疆危机。1904年，英军攻占江孜，占领拉萨。清政府为巩固边疆，对边疆行政设置进行改革，新疆、台湾行省相继建立，加快了边疆与内地一体化的进程。在西南边防上，清政府于1906年8月设置“川滇边务大臣”，赵尔丰为首任边务大臣。赵尔丰在川边厉行“改土归流”政策，设置三十余县，为西康建省打下了基础。1911年6月，代理川滇边务大臣傅嵩炑上书朝廷，以川边为“川滇屏蔽，藏卫根基”为由，建议政府“及时规画，改设行省”，因其地“乃古康地，其地在西，拟名曰西康”。[29]但此时四川保路运动已进入高潮，西康建省之议遂被搁置下来。
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1911年，武昌首义引发辛亥革命后，民国成立，民国北京政府于1913年在此设置“川边特别行政区”，辖金沙江东西两边34县，1914年设川边镇守使，掌理区内军民二政。第二次康藏战争，藏军攻占金沙江西岸13县和江东德格、邓柯、石渠、白玉等县，西康大半由西藏占领。1925年2月，民国北京政府下令改“川边道”为“西康特别行政区”，川边改称西康。从此，在行政区划上，“西康”正式取代了“川边”，始有西康之名。1927年6月，刘文辉率24军打败刘成勋，接管西康，兼任川康边防军总指挥。1928年3月10日，“西康特区政务委员会”在康定成立，统辖西康的民政和财政。同年9月17日，南京国民政府行政院发布命令，“统一告成，训政开始，边远地方行政区域，亦应分别厘定，肇启建设宏规。所有热河、察哈尔、绥远、青海、西康各区，均改为省，依照法令组织省政府。所有热河、青海、西康三省区域，均仍其旧”。[30]刘文辉因在是年10月就任四川省主席，拥兵十多万，欲问鼎中原，因此，对西康建省并不重视，只在康定设立“西康政务委员会”，西康建省仍处于筹备阶段。
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1930年6月，第三次康藏战争爆发，藏军占领甘孜、瞻化。1931年，“九一八”事变爆发，不到半年，东三省沦陷。国民政府出于国防安全的考虑，西康建省的重要性日益突出。对刘文辉而言，其在1933年的“二刘之战”中被刘湘打败，不仅丢掉了四川省主席职位，而且还失去了四川地盘，只有将自己的立足之地寄托在西康建省的成败上。经过上下疏通，国民政府在1934年末任命刘湘为四川省主席，任命刘文辉为“西康建省委员会”委员长。
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此时，西康建省还缺两个条件：一是康区地狭人稀，筹建中的西康省只有19个县和1个设治局，人口30万左右；二是康区财税每年仅有50万元，离建省后的年需开支330万元相去甚远。于是，刘文辉要求中央按照绥远、察哈尔建省的成例，将四川省的宁、雅两属15个县和两个设治局划归西康管辖，西康全省的事业经费，除本省收入外，差额由中央补助。[31]
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刘文辉的经费要求得到行政院院长汪精卫的支持，却遭到蒋介石的反对，其地盘要求自然被刘湘拒绝。西康建省仍在等待时机。1938年1月，刘湘在抗战中，病逝于武汉，刘文辉在西康建省的道路上减少了一个障碍，而抗战局势使西康建省显得更加重要与紧迫。刘文辉与刘湘部下第44军军长王缵绪达成协议，王缵绪任四川省主席，刘文辉得宁、康两属的协议，得到蒋介石的首肯。蒋还应允西康省政府，省府成立后，不足的经费由中央和四川补助。1938年11月20日，国民政府行政院在武汉召开国务会议，形成西康建省的决议。12月13日，行政院第393次会议决议撤销西康建省委员会，成立西康省政府。1939年元旦，西康省政府在康定正式宣告成立，刘文辉任省政府主席。全省辖33个县3个设治局，面积45万平方公里，人口150万。所辖地主要为现在的四川甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、攀枝花市、雅安市及西藏东部昌都地区、林芝地区等，基本相当于藏文化中的康区，多数地区是以藏族为主的少数民族聚居地。省会初为康定县，实际上驻雅安县（今四川省雅安市）。民国20年（1931年）4月改驻巴安县（今四川巴塘县政府驻地夏邛镇）。民国24年（1935年）7月迁雅安县。民国25年（1936年）11月迁康定县。后来，蒋介石几次欲撤换刘文辉都未成，直到1949年，刘文辉率部起义，足见西康对刘文辉的重要性和刘文辉对西康的控制。
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青海和西康建省是在近现代中国出现边疆危机的情况下，中央政府为巩固边陲、加强中央和西藏关系，以及强化对少数民族居住区域治理的一项重要举措，是中央政府建设边疆、防止西藏分裂、反对和抗御外国侵略的战略性部署，不仅在边疆开发和国防安全方面具有重要作用，而且在民族交流和融合历程中具有里程碑意义。
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西藏百年史研究 第三节 民国政府强化对藏固有主权的活动
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一 屡派特使入藏宣慰
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民国伊始，政局不靖，内忧外患，边陲动荡。尽管如此，北京政府坚持主张西藏是中华民国不可分割的领土，积极筹谋治边方略。派遣特使入藏宣慰是民国初年中央政府在特定环境下宣示对藏主权的一种策略。“宣慰”本为宣扬政令、安抚百姓之意，而民初中央派员宣慰既有其原本的传统意涵，又有着特殊的历史背景，原因主要有以下两个方面：第一，英、俄等西方列强与西藏地方分裂势力彼此勾结，造成西藏政局动荡，与内地离心倾向加剧；第二，西藏与内地之间交通不便，通信亦受限制，新成立的民国政府对藏立场、治藏方略无法有效传达至西藏地方政府，西藏内部政情民意，中央亦无法有效掌握。由此一来，派遣特使入藏宣慰既可宣示中央对藏主权，对外表明民国政府在西藏问题上的立场，向西藏地方政府与僧俗民众传达中央治藏方针、政策与办法；又可借机了解西藏内部情势，不失为一种明智之举。民国初年，民国北京政府曾派遣或有意派遣杨芬、姚锡光、马吉符、姚宝来、温宗尧、王人文、李育仁、王鉴清、陆兴祺、陈贻范、胡汉民等赴藏宣慰。
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1912年6月，受政府委派，蒙藏事务局官员杨芬、姚锡光拟赴藏宣慰。然而，康藏战事爆发，十三世达赖喇嘛土登嘉措逃往印度。得知这一情况后，杨芬前往印度大吉岭，希望能够面见达赖，劝说其来京。但是，当其抵达印度后才得知，达赖已经返回西藏，杨芬遂决定由印度入藏。然而，由于英印政府的阻挠，杨芬无法从大吉岭入藏，尽管他一再与英印当局交涉，但英印当局屡屡拖延，以至一个多月仍无结果。[32]尽管杨芬未能成功入藏宣慰，但是，他还是通过留学英国时的藏族同学扎喜旺堆和次丹的帮助，差遣藏族人士绕道进藏，将劝慰书件传递给十三世达赖喇嘛。[33]杨芬的主要成就在于，以信函的形式，向达赖和西藏当局说明新成立的民国政府“五族共和”的民族政策，宣示了中央对藏主权的决心，劝说西藏当局不要为帝国主义势力所迷惑，缓和了达赖与中央政府之间的关系，在一定程度上消除了双方的误解。达赖在收到杨芬的书信后，亦曾致函蒙藏事务局，委婉表达了希望中央恢复其名号的意愿。1912年10月，袁世凯发布总统令，宣布恢复十三世达赖喇嘛名号。这一举措，表达了中央政府的善意，一定程度上缓解了中央与西藏地方之间的矛盾，这其中亦有杨芬的贡献。
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派员入藏宣慰亦体现了民国初年中央政府处理西藏问题的政治逻辑，即面对中央与西藏的争端，慎用武装力量，争取和平解决。1912年春，在西藏当局唆使下，西康地区爆发驱逐中央官员、汉族平民的武装叛乱，川边形势急剧恶化。藏军渡过金沙江后，接连攻城略地，川军节节败退。面对严峻的局势，川、滇两省连续通电中央，吁请派兵驰援。袁世凯犹豫不决，一面观察战局进展，一面命川督尹昌衡、滇督蔡锷设法出兵襄助。而此时，以孙中山为代表的一批政界人士反对用兵西藏，提出以和平方式处理康藏冲突。孙中山建议加尹昌衡“宣慰使”衔，命其只身入藏宣慰，宣布政府德意，令西藏当局自行取消独立。[34]后来的事实证明，这是一种缺乏远见、无法解决问题的“建议”。然而，由于战局恶化，孙中山的建议未被袁世凯采纳。6月，民国北京政府正式命令尹昌衡西征，8月，尹就任西征军总司令，兵分两路进击康藏。8月底，川军攻陷战略要地昌都，9月，川军已基本掌握战场局势。此时，一方面由于英国外交施压，另一方面西藏当局表达和谈愿望，民国北京政府下令停战和谈。
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川康冲突停息之后，民国北京政府积极寻求与西藏地方政府缓和关系。1912年9月，蒙藏事务局提议委派该局佥事马吉符赴藏宣慰。马吉符是晚清外交官出身，通晓英语，1902年入藏任职，在藏服务长达10年。1904年英国入侵西藏期间，马曾参与对英交涉，在谈判桌上力争国权，是赴藏宣慰的合适人选。1912年11月，蒙藏事务局向英印当局交涉，表示将委派马吉符、姚宝来为“册封使”由大吉岭入藏，请求给予其通行便利。然而，英印当局态度蛮横，拒绝了蒙藏事务局的要求，马吉符、姚宝来未能成行。然而，民国北京政府仍未放弃派员入藏宣慰的努力。马、姚赴藏遇挫之后，中央又选派温宗尧、王人文为宣抚使。温宗尧1904年即参与处理涉藏事务，曾作为唐绍仪的随员访问印度，1908年任驻藏帮办大臣。王人文曾任四川布政使，熟悉藏事。然而，温、王二人亦因为英印当局阻挠，未能入藏。1913年3月，袁世凯致电十三世达赖喇嘛，表示将派遣李育仁作为川边宣抚使、王鉴清作为西藏宣抚使，赴昌都与藏方接洽。西藏办事长官钟颖被迫离开西藏后，为使中央政府能与西藏地方政府建立直接联系，北京政府又于4月2日任命对藏事有经验的陆兴祺为护理驻藏办事长官，但在英印当局阻挠下，陆兴祺长期滞留印度，未能抵藏。由于温宗尧、王人文拒绝出席西姆拉会议而辞职，6月14日，中央又任命陈贻范为西藏宣抚使、胡汉民为副使入藏疏通。在滞留印度的陆兴祺的一再催促下，陈贻范于10月2日抵印，二人接谈一昼夜，并将所收集有关西藏的情报咨送供陈参考。在印期间，陈贻范作为中国政府专使参加了西姆拉会议，会后，陈氏未能入藏履行宣抚之责。陈贻范一败于“西姆拉会议”，二败于未能入藏。对他个人来说，他是个历史的庸人；对中央政府来说，这是用人不当。这是深刻的历史教训。此后，中央改令王鉴清为“执行正宣抚事副宣抚使”，经陆路由川入藏。王鉴清抵昌都后，多次与达赖及西藏地方政府致函联络，并提出在昌都举行直接谈判的建议。[35]
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民国初年，北京政府屡次派员入藏宣慰，他们中的绝大多数人未能完成任务，甚至未能进入西藏，究其原因，最大的阻力还是英印方面的阻挠。尽管如此，民国北京政府以这样的实际行动，最大限度上彰显了维护西藏主权的决心，明确向西藏当局表达了中央政府处理西藏问题的意愿和立场。尽管此举收效甚微，但为日后中央对涉藏事务的处理积累了宝贵的经验。
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二 黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛圆寂
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中华民国北京政府时期，中央政府委派高级官员进藏的努力多次遭遇挫折。1927年，南京国民政府建立后，一直希望能够打开局面，恢复中央与西藏地方之间的直接政治联系。国民政府曾先后派遣刘曼卿、谢国梁、谭云山等为“赴藏专使”，前往西藏调查慰问，但取得的成效极为有限。1933年，十三世达赖喇嘛的圆寂为国民政府提供了派遣高级官员入藏的契机。
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1933年12月17日，十三世达赖喇嘛土登嘉措在罗布林卡圆寂，西藏地方政府于12月20日电告国民政府。国民政府得知达赖圆寂的消息后，召开2000余人参加的追悼大会，于12月21日追赠其“护国弘化普慈圆觉大师”封号，并提出立即派员入藏册封致祭。[36]1934年1月8日，西藏地方政府催请中央尽快派员入藏。[37]1月12日，国民政府下文“特派黄慕松为致祭护国弘化普慈圆觉大师达赖喇嘛专使”。黄慕松是广东梅县人，在日本留学期间加入了同盟会。曾任中俄界务公署参议兼中俄会议专门委员，1933年，曾作为“新疆宣慰使”处理新疆问题，时任参谋本部次长兼边务组组长。黄氏具有治边经验，在国民党内，与各派关系良好，颇具政治声望，是赴藏致祭的合适人选。蒙藏委员会对黄慕松进藏抱有很大的期望：“借谋旧有之关系，杜绝觊觎，故我边圉”。[38]与此同时，国民政府颁布了《入藏大员训条》，明确了中央政府与西藏地方政府之间的关系，实际上确立了中央处理西藏问题的基本原则。
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1934年3月18日，黄慕松派遣随行官员蒋致余和王良坤等，经印度先行抵藏，与拉萨方面联络沟通，进行致祭和册封的相关筹备工作。4月26日，黄慕松率员从南京飞抵成都，拟由西康入藏。这是中华民国成立以来，中央政府高级代表团第一次进藏。之所以取道西康由陆路入藏，主要原因有二：一是避免英印当局干扰；二是可以借此了解康区实情。5月7日，黄慕松一行从成都出发，7月1日，行抵川藏交通要地江达，8月28日，到达拉萨。西藏地方政府委派僧俗噶伦各一员及五品以上的官员到郊外欢迎黄慕松入城，拉萨万余僧俗民众也拥挤在道路两旁迎候中央大员的到来。黄慕松看到这一场面，认为“过去中藏二十二余年之隔阂，在市民观之，实已减除殆尽也”。[39]
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黄慕松抵藏后的首要任务是完成中央对达赖的册封与致祭。在此之前，他先行拜会了西藏地方政府的各级官员，向摄政以下到七品以上的官员，均赠予不同的礼品。为了表示对佛教圣地的尊敬，其先后朝拜了大昭寺、小昭寺、哲蚌寺、色拉寺和甘丹寺，每到一座寺院时，均宣扬中央维持佛教的宗旨和中央与西藏地方的密切关系。然而，当讨论到册封与致祭等关键问题时，黄慕松与西藏地方当局意见相左。地方执行机构噶厦认为，达赖圆寂，僧俗官民异常悲痛，而册封是大喜之事，与祭奠的悲痛气氛不相适宜，且一度坚持先进行政治谈判，待取得有利地位，再议册封致祭之事。黄慕松根据中央旨意，要求先册封达赖，再进行致祭。其阐明，册封体现中央表彰达赖保障西陲之功，发扬佛教之举；若不举行册封大典，有违中央大员入藏初衷，且湮没达赖保障西陲、维持政教的成绩。至于政治谈判之事，不应成为举行册封与致祭的前提条件。几经周折，在黄慕松的一再争取下，西藏当局最终妥协。
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册封典礼于9月23日在布达拉宫举行。当日上午，黄慕松一行身着礼服从行署出发，藏军前来迎送，市民环观如堵。藏方司伦以下，四噶伦、札萨克、代本等数百人均恭候于布达拉宫正殿。典礼9时开始，黄慕松代表国民政府郑重宣读册文，然后双手捧着册封金印，递交给总堪布，置于达赖大师座前案上。全堂肃静无哗，礼节庄严隆重。至11时，典礼结束。之后，藏方进行占卜，选定10月1日举行达赖致祭典礼。在筹备致祭大典中，黄慕松按国民政府规定，要求在致祭时悬挂中华民国国旗及中国国民党党旗，以此体现国家尊严。西藏地方政府认为，布达拉宫系历代达赖喇嘛的住锡地，是神圣的宗教场所，向来不悬挂外人的旗帜。几经周折，双方都做出让步，即致祭当天，在行署悬挂国旗和党旗，同时采用变通的方法，不在布达拉宫悬挂旗帜，改为把国旗和党旗抬到致祭的会场。[40]10月1日9时，致祭典礼在布达拉宫举行。11时，仪式正式开始，黄慕松将一包捐助修建达赖灵塔的黄金敬献在达赖宝座的金茶几上，同时，敬献金质茶架和茶碗盖等器皿。之后，全场脱帽，司仪高呼三鞠躬。仪式完毕，全体人员依次走出大厅。致祭分别由东西典仪官导引，并献哈达、献花、献灯、献茶等。[41]
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除册封和致祭之外，黄慕松使藏的另一个重要任务是商讨中央与西藏地方政府的关系问题，以便早日恢复国民政府对西藏完整行使主权。双方的主要议题是如何恢复中央与西藏的关系及川藏划界等问题。1934年9月，黄慕松开始与西藏地方政府进行直接会谈，藏方提出，中央和西藏地方政府的谈判是否依照《西姆拉条约》开始，并提出由英国人作为双方谈判的保证人。黄慕松则指出，政府从未承认《西姆拉条约》，且西藏问题是中国内政，外人不得干涉。[42]藏方以划界问题是中央与西藏之间的“根本问题”为由，要求黄慕松代表中央政府先解决川藏和青藏的划界问题。黄慕松明确表示，划界问题固然重要，但如果不商谈好中央与西藏关系的原则性问题，川藏划界等一系列具体问题无法得到根本解决。[43]此后，黄慕松与藏方就中央与西藏关系问题进行了一系列商谈，但进展有限。总体而言，西藏地方政府强调中央与西藏之间是“檀越关系”，主张西藏实行完全自治；而黄慕松对此无法接受，表示西藏的外交、国防、交通等应由中央政府统筹办理，在此前提下，可实行适度的自治。此外，西藏当局还利用“官员大会”以所谓民意为由向黄慕松施压；英印当局亦多方作梗，派员赴藏打探黄慕松的行动，挑拨其与西藏当局的关系。经过黄慕松艰辛的努力，西藏地方当局做出了有限的让步，在11月16日的复函中，西藏地方政府承认西藏是中国领土，允许国民政府派员驻藏，交出了部分外交权力。[44]当然，这个让步与国民政府的要求还是相去甚远的。谈判至此已难有突破，黄慕松赴藏任务也已基本完成，准备启程返京。
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1934年11月28日，西藏地方当局在西郊“吉彩卢定”（清代建立的接官厅）举行隆重的欢送仪式。[45]黄慕松一行离开拉萨，途经印度、尼泊尔、菲律宾等国，于1935年2月返回南京述职。离藏之前，经藏方同意，黄慕松留下总参议刘朴忱和参议蒋致余驻藏，作为国民政府与西藏地方政府的联络人员，同时留下了无线电台并成立通信处。
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黄慕松是中华民国成立后中央派往西藏的最高官员。在藏期间，通过册封和致祭，他承前清旧制，维护了中央政府的权力和尊严；有效沟通了西藏各方势力，缓和了中央政府与西藏当局的关系；建立了中央政府和西藏地方政府的沟通联络渠道，为之后国民政府对涉藏事务的处理奠定了基础。
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三 护送班禅入藏的努力
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