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川康冲突停息之后，民国北京政府积极寻求与西藏地方政府缓和关系。1912年9月，蒙藏事务局提议委派该局佥事马吉符赴藏宣慰。马吉符是晚清外交官出身，通晓英语，1902年入藏任职，在藏服务长达10年。1904年英国入侵西藏期间，马曾参与对英交涉，在谈判桌上力争国权，是赴藏宣慰的合适人选。1912年11月，蒙藏事务局向英印当局交涉，表示将委派马吉符、姚宝来为“册封使”由大吉岭入藏，请求给予其通行便利。然而，英印当局态度蛮横，拒绝了蒙藏事务局的要求，马吉符、姚宝来未能成行。然而，民国北京政府仍未放弃派员入藏宣慰的努力。马、姚赴藏遇挫之后，中央又选派温宗尧、王人文为宣抚使。温宗尧1904年即参与处理涉藏事务，曾作为唐绍仪的随员访问印度，1908年任驻藏帮办大臣。王人文曾任四川布政使，熟悉藏事。然而，温、王二人亦因为英印当局阻挠，未能入藏。1913年3月，袁世凯致电十三世达赖喇嘛，表示将派遣李育仁作为川边宣抚使、王鉴清作为西藏宣抚使，赴昌都与藏方接洽。西藏办事长官钟颖被迫离开西藏后，为使中央政府能与西藏地方政府建立直接联系，北京政府又于4月2日任命对藏事有经验的陆兴祺为护理驻藏办事长官，但在英印当局阻挠下，陆兴祺长期滞留印度，未能抵藏。由于温宗尧、王人文拒绝出席西姆拉会议而辞职，6月14日，中央又任命陈贻范为西藏宣抚使、胡汉民为副使入藏疏通。在滞留印度的陆兴祺的一再催促下，陈贻范于10月2日抵印，二人接谈一昼夜，并将所收集有关西藏的情报咨送供陈参考。在印期间，陈贻范作为中国政府专使参加了西姆拉会议，会后，陈氏未能入藏履行宣抚之责。陈贻范一败于“西姆拉会议”，二败于未能入藏。对他个人来说，他是个历史的庸人；对中央政府来说，这是用人不当。这是深刻的历史教训。此后，中央改令王鉴清为“执行正宣抚事副宣抚使”，经陆路由川入藏。王鉴清抵昌都后，多次与达赖及西藏地方政府致函联络，并提出在昌都举行直接谈判的建议。[35]
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民国初年，北京政府屡次派员入藏宣慰，他们中的绝大多数人未能完成任务，甚至未能进入西藏，究其原因，最大的阻力还是英印方面的阻挠。尽管如此，民国北京政府以这样的实际行动，最大限度上彰显了维护西藏主权的决心，明确向西藏当局表达了中央政府处理西藏问题的意愿和立场。尽管此举收效甚微，但为日后中央对涉藏事务的处理积累了宝贵的经验。
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二 黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛圆寂
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中华民国北京政府时期，中央政府委派高级官员进藏的努力多次遭遇挫折。1927年，南京国民政府建立后，一直希望能够打开局面，恢复中央与西藏地方之间的直接政治联系。国民政府曾先后派遣刘曼卿、谢国梁、谭云山等为“赴藏专使”，前往西藏调查慰问，但取得的成效极为有限。1933年，十三世达赖喇嘛的圆寂为国民政府提供了派遣高级官员入藏的契机。
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1933年12月17日，十三世达赖喇嘛土登嘉措在罗布林卡圆寂，西藏地方政府于12月20日电告国民政府。国民政府得知达赖圆寂的消息后，召开2000余人参加的追悼大会，于12月21日追赠其“护国弘化普慈圆觉大师”封号，并提出立即派员入藏册封致祭。[36]1934年1月8日，西藏地方政府催请中央尽快派员入藏。[37]1月12日，国民政府下文“特派黄慕松为致祭护国弘化普慈圆觉大师达赖喇嘛专使”。黄慕松是广东梅县人，在日本留学期间加入了同盟会。曾任中俄界务公署参议兼中俄会议专门委员，1933年，曾作为“新疆宣慰使”处理新疆问题，时任参谋本部次长兼边务组组长。黄氏具有治边经验，在国民党内，与各派关系良好，颇具政治声望，是赴藏致祭的合适人选。蒙藏委员会对黄慕松进藏抱有很大的期望：“借谋旧有之关系，杜绝觊觎，故我边圉”。[38]与此同时，国民政府颁布了《入藏大员训条》，明确了中央政府与西藏地方政府之间的关系，实际上确立了中央处理西藏问题的基本原则。
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1934年3月18日，黄慕松派遣随行官员蒋致余和王良坤等，经印度先行抵藏，与拉萨方面联络沟通，进行致祭和册封的相关筹备工作。4月26日，黄慕松率员从南京飞抵成都，拟由西康入藏。这是中华民国成立以来，中央政府高级代表团第一次进藏。之所以取道西康由陆路入藏，主要原因有二：一是避免英印当局干扰；二是可以借此了解康区实情。5月7日，黄慕松一行从成都出发，7月1日，行抵川藏交通要地江达，8月28日，到达拉萨。西藏地方政府委派僧俗噶伦各一员及五品以上的官员到郊外欢迎黄慕松入城，拉萨万余僧俗民众也拥挤在道路两旁迎候中央大员的到来。黄慕松看到这一场面，认为“过去中藏二十二余年之隔阂，在市民观之，实已减除殆尽也”。[39]
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黄慕松抵藏后的首要任务是完成中央对达赖的册封与致祭。在此之前，他先行拜会了西藏地方政府的各级官员，向摄政以下到七品以上的官员，均赠予不同的礼品。为了表示对佛教圣地的尊敬，其先后朝拜了大昭寺、小昭寺、哲蚌寺、色拉寺和甘丹寺，每到一座寺院时，均宣扬中央维持佛教的宗旨和中央与西藏地方的密切关系。然而，当讨论到册封与致祭等关键问题时，黄慕松与西藏地方当局意见相左。地方执行机构噶厦认为，达赖圆寂，僧俗官民异常悲痛，而册封是大喜之事，与祭奠的悲痛气氛不相适宜，且一度坚持先进行政治谈判，待取得有利地位，再议册封致祭之事。黄慕松根据中央旨意，要求先册封达赖，再进行致祭。其阐明，册封体现中央表彰达赖保障西陲之功，发扬佛教之举；若不举行册封大典，有违中央大员入藏初衷，且湮没达赖保障西陲、维持政教的成绩。至于政治谈判之事，不应成为举行册封与致祭的前提条件。几经周折，在黄慕松的一再争取下，西藏当局最终妥协。
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册封典礼于9月23日在布达拉宫举行。当日上午，黄慕松一行身着礼服从行署出发，藏军前来迎送，市民环观如堵。藏方司伦以下，四噶伦、札萨克、代本等数百人均恭候于布达拉宫正殿。典礼9时开始，黄慕松代表国民政府郑重宣读册文，然后双手捧着册封金印，递交给总堪布，置于达赖大师座前案上。全堂肃静无哗，礼节庄严隆重。至11时，典礼结束。之后，藏方进行占卜，选定10月1日举行达赖致祭典礼。在筹备致祭大典中，黄慕松按国民政府规定，要求在致祭时悬挂中华民国国旗及中国国民党党旗，以此体现国家尊严。西藏地方政府认为，布达拉宫系历代达赖喇嘛的住锡地，是神圣的宗教场所，向来不悬挂外人的旗帜。几经周折，双方都做出让步，即致祭当天，在行署悬挂国旗和党旗，同时采用变通的方法，不在布达拉宫悬挂旗帜，改为把国旗和党旗抬到致祭的会场。[40]10月1日9时，致祭典礼在布达拉宫举行。11时，仪式正式开始，黄慕松将一包捐助修建达赖灵塔的黄金敬献在达赖宝座的金茶几上，同时，敬献金质茶架和茶碗盖等器皿。之后，全场脱帽，司仪高呼三鞠躬。仪式完毕，全体人员依次走出大厅。致祭分别由东西典仪官导引，并献哈达、献花、献灯、献茶等。[41]
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除册封和致祭之外，黄慕松使藏的另一个重要任务是商讨中央与西藏地方政府的关系问题，以便早日恢复国民政府对西藏完整行使主权。双方的主要议题是如何恢复中央与西藏的关系及川藏划界等问题。1934年9月，黄慕松开始与西藏地方政府进行直接会谈，藏方提出，中央和西藏地方政府的谈判是否依照《西姆拉条约》开始，并提出由英国人作为双方谈判的保证人。黄慕松则指出，政府从未承认《西姆拉条约》，且西藏问题是中国内政，外人不得干涉。[42]藏方以划界问题是中央与西藏之间的“根本问题”为由，要求黄慕松代表中央政府先解决川藏和青藏的划界问题。黄慕松明确表示，划界问题固然重要，但如果不商谈好中央与西藏关系的原则性问题，川藏划界等一系列具体问题无法得到根本解决。[43]此后，黄慕松与藏方就中央与西藏关系问题进行了一系列商谈，但进展有限。总体而言，西藏地方政府强调中央与西藏之间是“檀越关系”，主张西藏实行完全自治；而黄慕松对此无法接受，表示西藏的外交、国防、交通等应由中央政府统筹办理，在此前提下，可实行适度的自治。此外，西藏当局还利用“官员大会”以所谓民意为由向黄慕松施压；英印当局亦多方作梗，派员赴藏打探黄慕松的行动，挑拨其与西藏当局的关系。经过黄慕松艰辛的努力，西藏地方当局做出了有限的让步，在11月16日的复函中，西藏地方政府承认西藏是中国领土，允许国民政府派员驻藏，交出了部分外交权力。[44]当然，这个让步与国民政府的要求还是相去甚远的。谈判至此已难有突破，黄慕松赴藏任务也已基本完成，准备启程返京。
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1934年11月28日，西藏地方当局在西郊“吉彩卢定”（清代建立的接官厅）举行隆重的欢送仪式。[45]黄慕松一行离开拉萨，途经印度、尼泊尔、菲律宾等国，于1935年2月返回南京述职。离藏之前，经藏方同意，黄慕松留下总参议刘朴忱和参议蒋致余驻藏，作为国民政府与西藏地方政府的联络人员，同时留下了无线电台并成立通信处。
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黄慕松是中华民国成立后中央派往西藏的最高官员。在藏期间，通过册封和致祭，他承前清旧制，维护了中央政府的权力和尊严；有效沟通了西藏各方势力，缓和了中央政府与西藏当局的关系；建立了中央政府和西藏地方政府的沟通联络渠道，为之后国民政府对涉藏事务的处理奠定了基础。
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三 护送班禅入藏的努力
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护送九世班禅曲吉尼玛返回西藏，是国民政府宣示对藏主权的一次重要尝试，尽管这次尝试以失败告终，但国民政府护送班禅入藏的努力有力地彰显了中央维护主权的决心，在当时的历史条件下具有重要的意义。
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九世班禅因十三世达赖方面相逼，自1923年11月离开日喀则后，先后在内蒙古、北京、山西、南京、上海、杭州、沈阳、陕西、甘肃、青海等地活动，在内地居住长达14年之久。班禅在内地从事佛事活动的同时，亦未放弃返回西藏的努力，他通过各种渠道与西藏地方政府及十三世达赖喇嘛联系，探讨返藏的可能性。南京国民政府自成立之初即着手考虑解决西藏问题，1929年2月，蒙藏委员会正式成立。国民政府对身居内地的班禅非常重视，同意其在南京设立办事处，从而在实质上与班禅之间建立了一种领导与被领导、扶持与被扶持的关系。[46]
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1929年9月，达赖派驻雍和宫的堪布贡觉仲尼等首次代表其发表声明，表示愿意迎接班禅回藏。当国民政府了解到达赖愿意迎接班禅返藏的消息后，遂派遣贡觉仲尼为慰问专员，携带礼品及蒋介石的亲笔信赴藏与达赖会谈。国民政府试图将班禅回藏问题纳入解决中央与西藏地方政治关系的大框架内进行考虑，希望能借班禅回藏恢复中央政府对西藏的治权。[47]1929年底和1930年初，西藏与尼泊尔之间发生纠纷，达赖希望中央予以援助。班禅认为可以此为契机返回西藏，即向中央提出返藏计划。[48]国民政府的基本立场是恢复行使对西藏的领导地位，同时给予西藏自治权。因此，班禅能否返藏，以及以何种方式返藏，一切都取决于是否有助于上述目标的实现。[49]1930年春，国民政府分别通知达赖和班禅，拟召开西藏会议，商议西藏问题解决方式及班禅返藏具体安排。然而，中原大战爆发，与此同时，康藏之间亦发生冲突，达赖与中央关系重趋紧张，西藏会议无法召开，班禅返藏的第一轮努力随之流产。
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然而，国民政府并未因此而放弃努力，1931年5月，蒋介石邀请班禅来南京参加国民会议，征求其解决藏事意见。班禅于5月16日上书蒋介石，提出解决西藏内政外交意见两则，同时，他再次提出返回西藏的要求。[50]6月24日，国民政府授予班禅“护国宣化广慧大师”名号，以示褒奖。1932年4月14日，国民政府特派班禅为“西陲宣化使”，令其前往青海、西康等地抚慰喇嘛、寺院和信众，同时成立西陲宣化使行署和警卫队。这一举动为班禅返藏奠定了基础。
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1933年12月，十三世达赖圆寂，班禅于1934年7月致函国民政府，决心由陆路返藏，并请求中央派军队护送。[51]同时，国民政府决定利用西藏政局的这一变化，大力推进中央与西藏地方的关系，以及解决班禅返藏问题，遂令入藏致祭的黄慕松向西藏地方政府表明中央对藏立场并商讨班禅返藏事宜。然而，西藏地方当局反对班禅由陆路入藏，坚持要求其从海路入藏。由此一来，班禅返藏之事又成僵局。
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黄慕松的西藏之行未能解决班禅返藏问题，而各方又要求中央对藏方针必须强硬，必要之时应采用武力手段护送班禅返藏。在此种情况下，蒋介石下令蒙藏委员会等机构对班禅回藏方式进行研究，根据这项指示，蒙藏委员会于1935年4月18日正式向行政院提交了《班禅大师回藏办法草案》，就班禅回藏的方式提出了原则性的建议：一是由中央简派大员，挑选卫队，护送班禅返藏；二是应当表明中央态度，通知西藏地方准备欢迎；三是应当遵循和平、郑重的原则，避免引起外交问题；四是应当尽早训练护送卫队，并通知青藏、康藏一带友军负责警戒。[52]此后，蒙藏委员会就班禅返藏办法与西藏地方政府进行了艰难的谈判，西藏地方当局却始终在返藏路线及护送卫队的问题上百般纠缠，以致双方未能达成共识。尽管如此，国民政府依然没有动摇之前确立的方针，仍旧坚持在维护和平的前提下，积极筹备班禅返藏事宜。1935年7月，国民政府任命护送专使，成立专使行署，并挑选一个营的宪兵部队作为班禅的“仪仗队”。1936年9月，在仪仗队的护送下，班禅从甘肃拉卜楞寺出发，于年底抵达青海玉树，预备入藏。
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在西藏地方当局阻挠班禅返藏的同时，英国方面亦进行外交干预。班禅曾一度希望借助英国的力量调停其与达赖的关系，实现返藏。而对于班禅与国民政府之间日趋密切的关系，英国方面始终疑虑重重。在国民政府派兵护送班禅入藏的问题上，英国持反对立场。1935年9月，英印政府派遣威廉逊（F.W.Williamson）以副外长卡罗（Olaf Caroe）私人代表的身份访藏，西藏地方当局希望威廉逊能够劝说班禅降低返藏要求。威廉逊致电班禅，指出以卫队护送入藏的方式是不明智的，要求班禅妥协，但遭到班禅拒绝。英国方面担心班禅的卫队威胁西藏当局的统治，又指示驻华大使贾德干（Alexander Cadogan）通过外交渠道向国民政府表达英国不赞成班禅返藏时由中国卫队护送的立场。1936年1月，贾德干向中华民国外交部递交了英国政府的正式抗议书，在答复问题上，蒙藏委员会和外交部意见不统一，国民政府左右为难。此后，英国又通过多方渠道向中国施压。全面抗战爆发之初，国民政府尚未因时局变化而放弃努力，西藏地方当局曾一度表示同意班禅在卫队护送下返回日喀则，卫队5个月内撤出藏境。[53]然而，随着中日战事升级，西藏地方当局乘机提出苛刻条件，国民政府担心西藏问题影响英国对华关系，最终于1937年10月决定暂缓班禅返藏。班禅隐忧成疾，肝病恶化，于12月1日在青海玉树圆寂。国民政府护送班禅返藏的努力最终失败。
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四 吴忠信入藏主持达赖喇嘛转世坐床事宜
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继黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛之后，吴忠信入藏主持十四世达赖喇嘛灵童坐床是国民政府宣示对藏主权的又一重大举措，影响深远。1933年，十三世达赖圆寂后，热振活佛摄政，在他的主持之下，藏方于次年分3路寻访转世灵童。寻访灵童伊始即受到国民政府的关注，中央曾多次致电青海省主席马步芳，了解在当地寻访灵童的事宜。也正是在中央的积极干预和协调下，1939年7月，青海灵童拉木登珠才得以顺利护送入藏。1938年12月，热振活佛致电国民政府蒙藏委员会委员长吴忠信，汇报寻访转世灵童的经过及已寻获的3位灵童的情况，并请求中央政府派员赴藏参加金瓶掣签。[54]12月28日，国民政府正式下令：“特派蒙藏委员会委员长吴忠信会同热振呼图克图主持第十四辈达赖喇嘛转世事宜。”[55]
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吴忠信，1884年3月生，安徽合肥人，早年加入同盟会。国民政府建立后，先后担任国民政府建设委员会委员、国民党中央监察委员、安徽省主席、贵州省主席、国民党中央执行委员等职务，1936年8月起任蒙藏委员会委员长，为加强中央与西藏地方的联系做了大量的工作。此外，吴忠信与蒋介石关系融洽，是赴藏大员的合适人选，蒋介石亦对吴忠信的西藏之行颇具期望。吴忠信受命后，蒙藏委员会于1939年3月29日将这一消息正式通知西藏地方政府。双方经过多次商议，4月23日，藏方复电同意，表示：“现吴委员长既拟亲临拉萨，藏方因中藏情感日益融洽起见，极表欢迎。祈速转请吴委员长由海道入藏”。[56]
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1939年7月，吴忠信委派蒙藏委员会藏事处处长孔庆宗与随员朱章、李国霖等一行9人携带礼品，由重庆取道西康入藏，进行先期准备。吴忠信本人则拟定于9月初由重庆经香港、缅甸、印度至拉萨。然而，在办理赴印度签证时，英印政府却有意刁难。英方要求国民政府与西藏当局先行协商，再由藏方与英方直接交涉，然后方能发给吴忠信一行签证。英方此举的目的是变相迫使国民政府承认西藏拥有“外交权”及其所谓“半独立”地位。[57]吴忠信赴藏受阻，国民政府内部产生分歧，有人主张吴氏从陆路入藏；有人提出可由驻藏谘议张威白就近办理坐床事务。但吴忠信坚持由海路入藏亲自主持坐床，在国民政府努力之下，几经周折，英方最终同意发给护照。
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1939年10月1日，蒙藏委员会委员长行辕正式在重庆成立，开始准备入藏各项事宜。行辕决定入藏官员为17人，除几名勤务员外，不带士兵与枪械入藏。吴忠信专门派人到香港和上海等地采购礼品，包括钟表、杭绸、库缎、湘绣、康茶、闽漆器等。1939年10月21日，吴忠信一行从重庆出发，于12月21日到达西藏门户亚东，1940年1月15日抵达拉萨。吴忠信一行甫入藏境，即受到西藏地方政府官员的热情接待，抵达拉萨时更受到隆重的欢迎。[58]藏方接待费从初始的1000两藏银增加至1000卢比（约合8000两藏银），热振亦下令噶厦饬令全体藏官，以西藏最隆重的礼节迎接吴忠信。[59]抵达拉萨后，吴忠信即与西藏各界进行交流，了解政情民意。1940年2月15日，为表彰热振活佛担任摄政以来倾心内向，在锡德林举行“辅国普化禅师”册封典礼，吴忠信向热振颁发册封金印，并授予其二等采玉勋章。[60]同日，吴忠信还向4位噶伦各授予三等采玉勋章。
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然而，在转世灵童认定和掣签仪式等一系列问题上，情况却发生了变化。原先，吴忠信未启程赴藏之时，热振曾致电表示，灵童征认等程序待其抵藏后再行决定。但1939年8月，藏方却径自认定青海灵童拉木登珠为达赖化身，并于11月按例为拉木登珠剃发、赠号、受戒。此时，吴忠信一行还在赴藏途中。吴忠信抵达拉萨后，热振一再派员向其表示，青海灵童“灵异卓著”，经全藏僧俗认为系十三世达赖化身，请中央援照九世达赖喇嘛先例准予免除掣签。在既成事实面前，吴忠信只能接受，但其还是设法转圜，尽力挽回中央威信，提出先行“察看”灵童，再向中央呈请免除掣签。但藏方多方阻挠，声称吴忠信只能“殿见”灵童，以此否定其察看之权，间接否认中央对西藏的主权。经吴忠信一再争取，终得以于1940年1月31日至罗布林卡“察看”灵童。2月5日，国民政府颁布命令，正式确认拉木登珠为十三世达赖喇嘛转世，免予掣签，准许其继任为十四世达赖喇嘛，并饬令财政部拨款40万元法币，用作坐床典礼的专项经费。[61]
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