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1929年9月，达赖派驻雍和宫的堪布贡觉仲尼等首次代表其发表声明，表示愿意迎接班禅回藏。当国民政府了解到达赖愿意迎接班禅返藏的消息后，遂派遣贡觉仲尼为慰问专员，携带礼品及蒋介石的亲笔信赴藏与达赖会谈。国民政府试图将班禅回藏问题纳入解决中央与西藏地方政治关系的大框架内进行考虑，希望能借班禅回藏恢复中央政府对西藏的治权。[47]1929年底和1930年初，西藏与尼泊尔之间发生纠纷，达赖希望中央予以援助。班禅认为可以此为契机返回西藏，即向中央提出返藏计划。[48]国民政府的基本立场是恢复行使对西藏的领导地位，同时给予西藏自治权。因此，班禅能否返藏，以及以何种方式返藏，一切都取决于是否有助于上述目标的实现。[49]1930年春，国民政府分别通知达赖和班禅，拟召开西藏会议，商议西藏问题解决方式及班禅返藏具体安排。然而，中原大战爆发，与此同时，康藏之间亦发生冲突，达赖与中央关系重趋紧张，西藏会议无法召开，班禅返藏的第一轮努力随之流产。
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然而，国民政府并未因此而放弃努力，1931年5月，蒋介石邀请班禅来南京参加国民会议，征求其解决藏事意见。班禅于5月16日上书蒋介石，提出解决西藏内政外交意见两则，同时，他再次提出返回西藏的要求。[50]6月24日，国民政府授予班禅“护国宣化广慧大师”名号，以示褒奖。1932年4月14日，国民政府特派班禅为“西陲宣化使”，令其前往青海、西康等地抚慰喇嘛、寺院和信众，同时成立西陲宣化使行署和警卫队。这一举动为班禅返藏奠定了基础。
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1933年12月，十三世达赖圆寂，班禅于1934年7月致函国民政府，决心由陆路返藏，并请求中央派军队护送。[51]同时，国民政府决定利用西藏政局的这一变化，大力推进中央与西藏地方的关系，以及解决班禅返藏问题，遂令入藏致祭的黄慕松向西藏地方政府表明中央对藏立场并商讨班禅返藏事宜。然而，西藏地方当局反对班禅由陆路入藏，坚持要求其从海路入藏。由此一来，班禅返藏之事又成僵局。
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黄慕松的西藏之行未能解决班禅返藏问题，而各方又要求中央对藏方针必须强硬，必要之时应采用武力手段护送班禅返藏。在此种情况下，蒋介石下令蒙藏委员会等机构对班禅回藏方式进行研究，根据这项指示，蒙藏委员会于1935年4月18日正式向行政院提交了《班禅大师回藏办法草案》，就班禅回藏的方式提出了原则性的建议：一是由中央简派大员，挑选卫队，护送班禅返藏；二是应当表明中央态度，通知西藏地方准备欢迎；三是应当遵循和平、郑重的原则，避免引起外交问题；四是应当尽早训练护送卫队，并通知青藏、康藏一带友军负责警戒。[52]此后，蒙藏委员会就班禅返藏办法与西藏地方政府进行了艰难的谈判，西藏地方当局却始终在返藏路线及护送卫队的问题上百般纠缠，以致双方未能达成共识。尽管如此，国民政府依然没有动摇之前确立的方针，仍旧坚持在维护和平的前提下，积极筹备班禅返藏事宜。1935年7月，国民政府任命护送专使，成立专使行署，并挑选一个营的宪兵部队作为班禅的“仪仗队”。1936年9月，在仪仗队的护送下，班禅从甘肃拉卜楞寺出发，于年底抵达青海玉树，预备入藏。
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在西藏地方当局阻挠班禅返藏的同时，英国方面亦进行外交干预。班禅曾一度希望借助英国的力量调停其与达赖的关系，实现返藏。而对于班禅与国民政府之间日趋密切的关系，英国方面始终疑虑重重。在国民政府派兵护送班禅入藏的问题上，英国持反对立场。1935年9月，英印政府派遣威廉逊（F.W.Williamson）以副外长卡罗（Olaf Caroe）私人代表的身份访藏，西藏地方当局希望威廉逊能够劝说班禅降低返藏要求。威廉逊致电班禅，指出以卫队护送入藏的方式是不明智的，要求班禅妥协，但遭到班禅拒绝。英国方面担心班禅的卫队威胁西藏当局的统治，又指示驻华大使贾德干（Alexander Cadogan）通过外交渠道向国民政府表达英国不赞成班禅返藏时由中国卫队护送的立场。1936年1月，贾德干向中华民国外交部递交了英国政府的正式抗议书，在答复问题上，蒙藏委员会和外交部意见不统一，国民政府左右为难。此后，英国又通过多方渠道向中国施压。全面抗战爆发之初，国民政府尚未因时局变化而放弃努力，西藏地方当局曾一度表示同意班禅在卫队护送下返回日喀则，卫队5个月内撤出藏境。[53]然而，随着中日战事升级，西藏地方当局乘机提出苛刻条件，国民政府担心西藏问题影响英国对华关系，最终于1937年10月决定暂缓班禅返藏。班禅隐忧成疾，肝病恶化，于12月1日在青海玉树圆寂。国民政府护送班禅返藏的努力最终失败。
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四 吴忠信入藏主持达赖喇嘛转世坐床事宜
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继黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛之后，吴忠信入藏主持十四世达赖喇嘛灵童坐床是国民政府宣示对藏主权的又一重大举措，影响深远。1933年，十三世达赖圆寂后，热振活佛摄政，在他的主持之下，藏方于次年分3路寻访转世灵童。寻访灵童伊始即受到国民政府的关注，中央曾多次致电青海省主席马步芳，了解在当地寻访灵童的事宜。也正是在中央的积极干预和协调下，1939年7月，青海灵童拉木登珠才得以顺利护送入藏。1938年12月，热振活佛致电国民政府蒙藏委员会委员长吴忠信，汇报寻访转世灵童的经过及已寻获的3位灵童的情况，并请求中央政府派员赴藏参加金瓶掣签。[54]12月28日，国民政府正式下令：“特派蒙藏委员会委员长吴忠信会同热振呼图克图主持第十四辈达赖喇嘛转世事宜。”[55]
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吴忠信，1884年3月生，安徽合肥人，早年加入同盟会。国民政府建立后，先后担任国民政府建设委员会委员、国民党中央监察委员、安徽省主席、贵州省主席、国民党中央执行委员等职务，1936年8月起任蒙藏委员会委员长，为加强中央与西藏地方的联系做了大量的工作。此外，吴忠信与蒋介石关系融洽，是赴藏大员的合适人选，蒋介石亦对吴忠信的西藏之行颇具期望。吴忠信受命后，蒙藏委员会于1939年3月29日将这一消息正式通知西藏地方政府。双方经过多次商议，4月23日，藏方复电同意，表示：“现吴委员长既拟亲临拉萨，藏方因中藏情感日益融洽起见，极表欢迎。祈速转请吴委员长由海道入藏”。[56]
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1939年7月，吴忠信委派蒙藏委员会藏事处处长孔庆宗与随员朱章、李国霖等一行9人携带礼品，由重庆取道西康入藏，进行先期准备。吴忠信本人则拟定于9月初由重庆经香港、缅甸、印度至拉萨。然而，在办理赴印度签证时，英印政府却有意刁难。英方要求国民政府与西藏当局先行协商，再由藏方与英方直接交涉，然后方能发给吴忠信一行签证。英方此举的目的是变相迫使国民政府承认西藏拥有“外交权”及其所谓“半独立”地位。[57]吴忠信赴藏受阻，国民政府内部产生分歧，有人主张吴氏从陆路入藏；有人提出可由驻藏谘议张威白就近办理坐床事务。但吴忠信坚持由海路入藏亲自主持坐床，在国民政府努力之下，几经周折，英方最终同意发给护照。
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1939年10月1日，蒙藏委员会委员长行辕正式在重庆成立，开始准备入藏各项事宜。行辕决定入藏官员为17人，除几名勤务员外，不带士兵与枪械入藏。吴忠信专门派人到香港和上海等地采购礼品，包括钟表、杭绸、库缎、湘绣、康茶、闽漆器等。1939年10月21日，吴忠信一行从重庆出发，于12月21日到达西藏门户亚东，1940年1月15日抵达拉萨。吴忠信一行甫入藏境，即受到西藏地方政府官员的热情接待，抵达拉萨时更受到隆重的欢迎。[58]藏方接待费从初始的1000两藏银增加至1000卢比（约合8000两藏银），热振亦下令噶厦饬令全体藏官，以西藏最隆重的礼节迎接吴忠信。[59]抵达拉萨后，吴忠信即与西藏各界进行交流，了解政情民意。1940年2月15日，为表彰热振活佛担任摄政以来倾心内向，在锡德林举行“辅国普化禅师”册封典礼，吴忠信向热振颁发册封金印，并授予其二等采玉勋章。[60]同日，吴忠信还向4位噶伦各授予三等采玉勋章。
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然而，在转世灵童认定和掣签仪式等一系列问题上，情况却发生了变化。原先，吴忠信未启程赴藏之时，热振曾致电表示，灵童征认等程序待其抵藏后再行决定。但1939年8月，藏方却径自认定青海灵童拉木登珠为达赖化身，并于11月按例为拉木登珠剃发、赠号、受戒。此时，吴忠信一行还在赴藏途中。吴忠信抵达拉萨后，热振一再派员向其表示，青海灵童“灵异卓著”，经全藏僧俗认为系十三世达赖化身，请中央援照九世达赖喇嘛先例准予免除掣签。在既成事实面前，吴忠信只能接受，但其还是设法转圜，尽力挽回中央威信，提出先行“察看”灵童，再向中央呈请免除掣签。但藏方多方阻挠，声称吴忠信只能“殿见”灵童，以此否定其察看之权，间接否认中央对西藏的主权。经吴忠信一再争取，终得以于1940年1月31日至罗布林卡“察看”灵童。2月5日，国民政府颁布命令，正式确认拉木登珠为十三世达赖喇嘛转世，免予掣签，准许其继任为十四世达赖喇嘛，并饬令财政部拨款40万元法币，用作坐床典礼的专项经费。[61]
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灵童征认既已完成，接下来最重要的程序是坐床典礼。吴忠信深知，坐床典礼的座位问题关系到国民政府对藏主权。吴忠信强调本人代表国民政府主持达赖坐床事宜，又系主管蒙藏事务的长官，体制攸关，不便迁就，至少应照清代大臣之例设座，即与达赖平行之左设面南之座。[62]但西藏地方亲英分子在英方唆使下，多方发难，竟提出将吴忠信座位置于热振对面，高低与司伦相等。经吴忠信一再坚持，最终才按旧例设座。
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1940年2月22日，在吴忠信的主持下，十四世达赖喇嘛灵童的坐床典礼于清晨5时半在布达拉宫的斯希平措大殿隆重举行。参加这次典礼的中外政府官员和西藏僧俗官员共约500人。仪式开始时，达赖入殿就座，座高约5尺，四周围以木栏，正面及左右均有木梯，可供上下。根据旧制，吴忠信坐在达赖左方，坐北朝南，与之平行，坐垫高约3尺。典礼程序如下：先由热振向达赖行三叩首之礼，司伦、噶伦继之。礼毕后，热振站在大殿的中央，对达赖诵经并宣读疏文。之后，一位堪布手持锦制“丁钢多尔济”一幅，挂在达赖的座位上，寓长寿不变之意；另一位堪布以尖顶黄帽戴在达赖头上。随后，热振率诸活佛向达赖进献哈达和五供，吴忠信一行也向达赖献哈达表示祝贺，再由司伦、噶伦及大小僧俗官员向达赖进献哈达和五供。整个典礼仪式共计4个小时。[63]当天，国民政府下令全国各地悬挂国旗，并在重庆长安寺召开大会，热烈庆祝十四世达赖喇嘛灵童坐床典礼。中央各部门也纷纷致电祝贺达赖。至此，十四世达赖完成了继承十三世达赖地位和职权的一切政治、宗教和法律上的手续，正式承袭达赖活佛之位。
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吴忠信的西藏之行基本完成了预定的任务。其返回内地后，向国民政府递交了详细的报告，深化了中央政府和内地人士对西藏的了解和认知。他通过与西藏僧俗各界人士的接触，一定程度上改善了藏人对中央的观感。他按照旧例主持十四世达赖喇嘛灵童坐床典礼，不畏险阻，屡屡维护中央权威，以实际行动宣示了对藏主权。主持坐床典礼之后，他筹谋成立蒙藏委员会驻藏办事处，强化了中央对藏主权的行使。其在藏期间的行动充分表明，国民政府在复杂的国际国内环境中，依然可以在西藏行使国家主权，具有重要的历史意义。
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五 蒙藏委员会驻藏办事处及其活动
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设立蒙藏委员会驻藏办事处是国民政府宣示对藏主权的重大举措和标志性结果。其作为直属于中央政府的特派机构，从1940年4月正式建立到1949年7月因第二次“驱汉事件”撤销，前后共存在了10年时间，先后经历了孔庆宗、沈宗濂和陈锡璋3任处长。
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1928年7月1日，蒙藏委员会在南京成立，根据《蒙藏委员会组织法》第19条第2款规定，将设立蒙藏委员会驻藏办事处。[64]这一条款为该机构的设立提供了法律和政策依据。蒙藏委员会驻藏办事处的前身是1934年黄慕松致祭专使行署的留驻人员。黄慕松致祭结束后，从专使行署中选留刘朴忱和蒋致余等人继续办公，并设通信处专司中央与西藏联络事宜，为日后成立驻藏办事处打下了基础。1939年夏，蒙藏委员会委员长吴忠信受命，筹备入藏主持达赖喇嘛的转世事宜，在入藏交涉中，吴忠信有感藏务繁多，有成立专门机构的必要。1940年2月，吴忠信主持了十四世达赖的坐床典礼。之后，他积极谋划在拉萨成立办事机构，并于1940年2月29日正式电呈重庆行政院，请示设立驻藏办事处。[65]
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1940年3月25日，国民政府正式任命蒙藏委员会藏事处处长孔庆宗兼任驻藏办事处处长，蒙藏委员会谘议张威白为副处长。4月1日，蒙藏委员会驻藏办事处正式成立。驻藏办事处下设两科：第一科主管文书、印信、出纳、庶务、人事等事项；第二科主管政治、宗教、教育、建设、调查、宣传等事项。每科设科长1人，马先跟与戴新三分任第一科和第二科首任科长。此外，办事处设科员4人，办事员4人，汉文秘书、藏文秘书、会计员、医师各1人，雇员若干。办事处还向昌都、江孜、日喀则等西藏的重要地区派驻专员。
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孔庆宗在任期间，逐步完善驻藏办事处的机构设置。交通部无线电台、拉萨小学、拉萨测候所等机构也相继成立，进一步密切了汉藏之间的联系。有研究者指出，驻藏办事处同时与国民党中央、军事委员会所属部门有工作往来。国民政府通过多种途径向拉萨派遣了特工人员，搜集西藏方面及英印政府在藏活动的信息。这些情报一般情况下会通过其各自的主管部门与驻藏办事处交互往来，也有一些情报会与驻藏办事处直接共享。[66]
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孔庆宗任内初期，正值热振活佛摄政，中央与西藏关系比较融洽，驻藏办事处的各项工作也能够比较顺利地推进。尽管办事处的人事纠葛影响了工作成效，孔庆宗仍在旅藏汉族人管辖权等问题上取得较大进展。他坚持“汉民由汉官管辖”的原则，推行旅藏汉族人登记制度，积极改善汉民教育条件。1941年，达扎活佛取代热振活佛摄政之后，办事处与西藏地方政府关系逐渐降温。1942年，西藏当局非法设立“外交局”，为逼迫驻藏办事处承认，甚至一度断绝其日常供应。孔庆宗坚持原则，据理力争。这一时期，驻藏办事处与西藏地方当局的关系处于最低点，甚至来往公文都通过蒙藏委员会与噶厦交涉。然而，即使在关系最为紧张的时候，每年藏历正月的传昭大法会期间，办事处对三大寺的熬茶布施从没有中断。对于西藏各寺院派遣活佛、僧人前往内地募捐化缘发给证件护照，提供方便，也一直没有中断过。[67]不过，总体而言，孔庆宗任职期间对藏态度一直比较强硬。
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孔庆宗曾多次以身体健康状况为由向中央请辞，加之驻藏办事处人事纠葛，国民政府亦有意缓和中央与西藏地方政府的关系，遂进行人事调整。1943年10月，沈宗濂被任命为第二任驻藏办事处处长。由于筹备入藏等事宜的耽搁，沈宗濂一行抵达拉萨已是1944年8月。沈宗濂上任后，积极与西藏僧俗各界进行接触，努力改善中央与西藏之间的关系。驻藏办事处利用“双十节”“抗战胜利日”等契机举行宴会，招待西藏地方政府上层人士；沈宗濂亦积极参加佛教法事活动，慷慨布施，中央与西藏地方关系有所改善。另一方面，沈宗濂积极主张与英国交涉。1944年5月，沈宗濂应邀前往新德里访问，与英印政府外交部部长卡罗进行了5次会谈，详细解释了中国政府的对藏政策，坚持中国对西藏的主权。此外，沈宗濂亦与英国驻锡金政务官古德（B.Gould）进行了多次会谈。国民政府筹备国民代表大会期间，沈宗濂积极运作西藏上层，策划西藏代表出席“国大”。1946年1月2日，沈宗濂在西藏官员和军队的护送下离藏赴印，挫败了英印政府阻挠西藏代表团赴京的企图，于4月4日陪同西藏代表团，连同先期抵达的嘉乐顿珠等29人乘飞机前往南京。沈宗濂促成了西藏代表团赴京参加国民大会，意义深远，连黎吉生也承认这是沈宗濂取得的一个“战术上的成就”。[68]
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沈宗濂离藏返京后，陈锡璋代理其职，后成为第三任驻藏办事处处长。1947年春，“热振事件”爆发，中央与西藏之间的关系再度恶化，驻藏办事处的处境愈加艰难。1949年7月，西藏当局策动“驱汉事件”，陈锡璋与驻藏办事处疲于应对，虽据理力争，未能挽回局面，最终被“保送”至印度。
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蒙藏委员会驻藏办事处虽然只存在了十年时间，但是，这一机构在民国时期中央政府和西藏地方政府的关系处理中却发挥了极其重要的作用，它是中央在西藏宣示、行使主权的重要体现。驻藏办事处在藏办公期间，开展了多项工作，积极进行中央政府与西藏地方政府关系的政治制度的建构，有力促进了中央与西藏关系的恢复和发展。
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六 关吉玉主持十世班禅坐床典礼
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关吉玉主持十世班禅坐床典礼是新中国成立之前，民国政府最后一次行使对藏主权的重大举措。九世班禅曲吉尼玛于1937年12月1日圆寂。1941年，九世班禅灵柩被护送回藏安塔之后，国民政府对班禅转世问题“即经加以注意”。[69]同年4月，蒙藏委员会向行政院转呈《班禅行辕善后办法》，接受了班禅堪布会议厅意见，同意由罗桑坚赞办理班禅转世灵童寻访事宜，并拨发旅费5000元。7月19日，罗桑坚赞致电蒙藏委员会委员长吴忠信，表示寻访转世灵童即将开始，恳请蒙藏委员会对相关组织工作予以指示。[70]根据蒙藏委员会的指示，罗桑坚赞等分赴青海、西康等地寻访灵童。寻访工作至11月告一段落，12月9日，班禅驻京办事处向蒙藏委员会呈送了《办理班禅大师转世案访得各灵童姓名年庚家世略表》，详细列明所寻获的15名灵童情况。由于西藏地方政府又提出增加寻访地点等事宜，寻访工作直至1943年8月才最终结束。
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