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民国继承了清朝版图，也继承了清朝任命驻藏大臣总揽藏政的行政管理体制。1912年5月10日，民国北京政府任命清末率军进藏平叛的驻藏陆军统领钟颖为“西藏办事长官”，例行清朝驻藏大臣职权，成为中华民国政府派驻西藏的第一任长官。然而，钟颖虽受命于危难之秋，但身为纨绔子弟，无稳定局势和力挽狂澜的能力，是年末被达赖“驱逐”出西藏，经印度返回内地。中央治藏权力于此受到严重影响。
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钟颖离藏不久，民国北京政府于1913年4月2日任命在印度经商的华侨陆兴祺为“护理驻藏办事长官”，但是，在英国阻断印度与西藏之间交通的情况下，陆兴祺只得在印度组织机关，未能到藏视事。民国政府任命陆为“护理驻藏办事长官”，与授命钟颖的官职称号不同，实缘于陆的身份。陆兴祺是印度粤籍华侨，少年留学印度，长期关注藏情，其丰富的藏务知识和经验“向来驻藏官员，多所借重。”[19]但将西藏重要事务授命一位商贾，难免会引起藏人和普通民众的疑议，民国北京政府正是在顾虑之中，任命陆为“护理驻藏办事长官”。所谓“护理”，即官员出缺时，以次级官员守护印信，代理其事。清代职官设置中经常出现“护理”官职，北京政府沿用成例，授予陆以“护理”而非“西藏办事长官”之名，既能量才用人，又可缓解当时舆论的反对之声。[20]
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1916年3月，袁世凯称帝失败，陆兴祺请假离职，由被藏人赶到印度的前西藏理事官李嘉喜代理其职。1920年，国民政府将陆兴祺的官职名称改为“驻藏办事长官”。陆及其办事长官公署虽未能进入西藏，但其利用自己与藏族商人关系密切等条件，及时为北京政府制定对藏政策提供了不少有用的信息和情报。在西姆拉会议期间，陆兴祺利用自己丰富的西藏经验和灵通的消息及时向政府建言，减少了民国北京政府在西藏问题上的损失。[21]南京国民政府诞生后，陆兴祺继续担任驻藏办事长官，敦促西藏地方政府改善与中央政府的关系。
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1929年，在国民政府第二十七次国务会议上，蒙藏委员会专门委员邹德高、谢国梁等就“驻藏办事长官公署设在印度”一事提出异议，国民政府文官处决定将驻藏办事长官公署移驻西康巴塘，后因种种原因，这一决定未能实行，驻藏办事长官公署逐渐自行消散。[22]
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1934年，黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛，这是民国诞生以来，中央政府高级官员的第一次进藏。黄慕松一行在西藏停留三个多月，除致祭册封活动外，实际的任务就是解决西藏地方与中央关系的问题。在与西藏地方政府的多次会谈中，黄慕松坚持两点，“西藏当然为中华民国领土之一部分”，“西藏服从中央”。而要实现这两点，“（中央政府）自应派遣大员常川驻藏，代表中央，一面执行国家行政，一面指导地方自治”。[23]为此，黄慕松完成任务后，暂时不撤专使行署，留之于拉萨。参议刘朴忱成为专使行署留藏负责人，也成为国民政府蒙藏委员会驻藏机构首位负责人。不幸的是，刘朴忱竟于翌年1月积劳成疾殁于拉萨。刘朴忱去世后，专使行署负责人由蒙藏委员会另一位参议蒋致余担任。蒋致余1938年离藏后，国民政府令交通部驻拉萨电台工程师张威白就任是职，负责中央在藏事务。专使行署留藏，打破了西藏地方自辛亥革命以来与内地隔绝的状态，是为蒙藏委员会驻藏办事处的前身。
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1940年4月1日，民国蒙藏委员会委员长吴忠信借主持十四世达赖喇嘛坐床典礼之际，在拉萨设置蒙藏委员会驻藏办事处，成为继中央政府驻藏办事长官公署之后的正式驻藏机构，恢复了中央对西藏的部分治权，蒙藏委员会藏事处处长孔庆宗为第一任办事处处长。1941年2月，达扎活佛摄政，亲英势力抬头，西藏地方与中央关系又开始倒退。1942年7月，西藏地方政府设立“外交局”，无故制造事端，逼迫驻藏办事处与其交涉，独立倾向明显。为缓和汉藏关系，1944年秋，国防最高委员会参事沈宗濂接替孔庆宗工作。为消除西藏与中央若即若离的关系，沈宗濂向蒋介石建议，以修筑康藏公路加强与西藏的联系，以支持印度独立换取印度国大党对中国对于西藏主权的承认。然而，国共第二次内战在即，蒋介石无力顾及他事，仍以维持现状为满足。
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1945年8月14日，重庆国民政府承认外蒙古独立，这对西藏地方政府中的分裂势力造成巨大冲击。为了稳住西藏，巩固中央对西藏的主权，蒋介石做出国民政府将依照外蒙古的先例，帮助西藏“获得独立地位”的承诺，但在这之前，西藏必须具备“独立的经济条件”，并必须拿出证据“证明能够巩固其独立地位并维持其连续性，使其不至于变成另一个朝鲜”。[24]在未具备独立能力前，中央政府允许西藏高度自治，称为“特别自治区”，特别自治区可自制宪法，但“不得违反国宪和三民主义”。[25]中央政府对西藏特别自治区的行政管理是设立“办事长官公署”，代表中央政府执行中央对藏政策。可以说，蒋介石的“承诺”完全是错误的。本是国家领土一部分的西藏，中央政府为什么要“帮助”其“获得独立地位”，要是它已经“独立”了，那还是国家领土的一部分吗？外蒙古独立，中央政府就没有权力管理它了，它就是一个独立的国家了。西藏还没有“获得独立地位”，就已处处不遵中央令号了。例如，修建西藏通往印度的公路，由于西藏地方政府的阻扰，不得不撤回勘测人员，停止修建；中央下令要求确保热振活佛的生命安全，达扎还是派人将其抓捕并毒死。中央政府也不得不接受既成事实，对违抗中央的达扎等人毫无惩戒能力。可以想象，如果“帮助”其“获得独立地位”，他们更将为所欲为，真正走上“独立”道路，所谓“不得违反国宪和三民主义”，更将是一句毫无约束力的空话。
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1946年，陈锡璋主持驻藏办事处工作。1949年，国民政府在大陆的统治即将结束，拉萨的气氛也日趋紧张。西藏亲英分子在英国驻拉萨商务代表黎吉生的煽动下，监视国民政府在藏的大部分工作人员，包围驻藏办事处和陈锡璋的居室。7月20日，蒙藏委员会驻藏办事处全体人员被迫全部从拉萨撤离。至此，国民政府结束了在西藏的活动。1951年5月23日，中央人民政府和西藏地方政府签订了《和平解放西藏办法的协议》，西藏和平解放，人民解放军进入西藏。晚清政府和国民政府没有做到的事情，中国共产党做到了。西藏不仅开始发生翻天覆地的变化，中国的国防也由此日臻巩固。
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三 蒙藏委员会
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1927年，国民政府在南京成立后，即对蒙藏院进行改制，成立蒙藏委员会。1928年3月30日公布了《蒙藏委员会组织法》，6月8日又进行了修正。蒙藏委员会直属国民政府，内设委员7～9人，常务委员3人，指定1人为开会时的轮流主席。下置秘书、蒙事、藏事3处，掌理审议蒙藏行政事项及计划蒙藏各种兴革事宜。10月，蒙藏委员会改隶行政院，增设委员长、副委员长各1人，委员增至9～15人，另有参事2人，秘书2～4人。下置机构改为总务、藏事、蒙事3处。1932年7月25日，蒙藏委员会再次兴革，委员增为15～21人，参事为2～4人。以后蒙藏委员会的机构设置和职官配置等，多次修正，但其职能始终保持不变，即掌理“关于蒙古西藏之行政事项”和“关于蒙古西藏之各种兴革事项”。[26]
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作为负责蒙藏地区政治和宗教事务的专门机构，蒙藏委员会自成立后，先后制定了若干重要法规，使对西藏民族宗教事务的管理有章可循，有法可依。如1934年制定《达赖、班禅代表来京展觐办法》，规定达赖、班禅应每年轮流派代表一人来京报告西藏政情，以及展觐时间和程序。1935年颁布《管理喇嘛寺庙条例》，包括喇嘛的任用、奖惩、转世、登记等内容。1936年，公布《喇嘛转世办法》、《喇嘛登记办法》和《喇嘛作用办法》，对上迄达赖、班禅等高僧，下至普通活佛的转世，以及藏传佛教僧人的管理、作用、晋升、处罚等做了明确和具体的规定。
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为加强对西藏的管辖和治理，蒙藏委员会决定在西藏设立驻藏机构。十三世达赖喇嘛圆寂后，1934年，国民政府专使黄慕松在入藏祭吊十三世达赖喇嘛时，设置并保留了中央专使行署于拉萨，此乃蒙藏委员会驻藏办事处前身，由参议刘朴忱负责。1940年初，蒙藏委员会委员长吴忠信入藏主持十四世达赖喇嘛转世灵童坐床典礼，决定扩大、完善中央政府驻藏职能机构。是年4月1日，国民政府蒙藏委员会驻藏办事处正式在拉萨宣告成立，下设两个科：第一科掌理文书、印信、出纳、庶务、人事；第二科掌理政治、宗教、教育、建设、宣传。处设正、副处长各1人，科设科长1人、科员4人、办事员4人、汉文和藏文秘书各1人、会计员和医师各1人。1944年，驻藏办事处内部机构略有变动，置处长1人、主任秘书、藏文秘书和英文秘书各1人。下设三个科，另有专员及医生7人。驻藏办事处的设立，及时把西藏地方政情上报中央，把民国中央旨意传达到西藏地方，直接加强了中央与西藏的联系。
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除制定法规和设置下属机构外，蒙藏委员会还通过主持十三世达赖喇嘛、九世班禅额尔德尼圆寂致祭，及对十四世达赖喇嘛和十世班禅灵童的寻访、认定、册封和坐床事宜，在处理具体藏事方面，发挥和强调了中央权威，为维护国家统一起到促进作用。但是，由于后来的驻藏办事处、蒙藏委员会、外交部等部门的负责人对西藏的人和事判断失误，给中央政府提供了错误的建议，以致已经取得的一些成绩又丧失殆尽。如修建中印公路、组织西藏“商务代表团”出国问题等，都因对形势判断有误，导致决策者无所适从，做出错误决定，错失加强对西藏行使主权的良机。
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四 青海和西康建省
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青海地处青藏高原，早在秦汉时期，就有羌人生活于此，后相继为吐谷浑、吐蕃占据。清朝时期的青海，其范围包括今青海省西、北、南广大地区，东部即今西宁市所辖地区，则直隶于甘肃省，环青海湖地区和黄河北岸主要生活着蒙古族，黄河以南一带则为藏族的家园，历届中央政府一直没有在此实行行政区域建制，清时在此设置“青海办事大臣”（后改为“西宁办事大臣”）对其进行管辖。清末“新政”时期，为了巩固边防，清政府对边疆行政建制进行改革。1907年，奉天、吉林、黑龙江三省成立，两广总督岑春煊于是年在《统筹西北全局折》中首倡青海建省，因遭到陕甘总督升允等人的反对，未能落实。
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中华民国肇始，蒙藏事务处设“青海办事长官”，负责管理青海地区的蒙藏事务。1915年，外蒙古独立，袁世凯政府更改官制，裁撤“青海办事长官”和“西宁镇守使”，改设“青海蒙番宣慰使”和“甘边宁海镇守使”，原“西宁镇总兵官”马麒一身兼政、军二职，形成了青海省的雏形。自1916年至1923年，甘肃督军张广建和甘边宁海镇守使马麒一直向中央政府呈请在青海设置特别行政区，因军阀之间的争权夺利而未获批准。1925年，冯玉祥任西北边防督办兼甘肃军务善后督办后，裁撤“青海蒙番宣慰使”和“甘边宁海镇守使”，设“青海护军使”，拟将甘肃省所辖的青海、宁夏独立建省。时任内政部长的冯系人物薛笃弼为此向国民政府中央政治会议提出在热河、察哈尔、绥远、西康、宁夏、青海等地建立行省案。1928年9月5日，国民政府中央政治会议第153次会议决定建立甘肃、宁夏、青海三省。青海省政府设委员5人，设民政、财政、教育、建设4厅，由冯玉祥部孙连仲任省政府主席。以甘肃旧西宁道属之西宁、大通、碾伯、巴戎、循化、贵德、湟源七县及原青海办事长官所辖蒙古29旗，玉树25族、环海8族、果洛等地为新建青海省辖属，以西宁为省会，以省内全国最大的咸水湖“青海”为省名。[27]其疆域东北及东界甘肃省，东南连四川，西北界新疆，南临四川，西南毗连西藏，东西长约1200公里，南北宽约8000公里，面积为72万平方公里，人口约151万。[28]自1929年1月1日起，青海、宁夏两省独立办公。
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青海建省后不久，遭遇军阀混战。1930年，中原大战刚结束，第三次康藏战争继起。西藏地方政府利用中央政府在康藏战争的妥协态度和占领甘孜、瞻化的优势，1932年3月开始进兵青海，爆发青藏战争。在四川和青海军队的两面夹击下，藏军全线溃退，被迫撤退到金沙江以西。后在中央政府的调解下，1933年4月10日，青藏双方签定《青海西藏和议条文》，对宗教权的限制和对商民的保护均有详细规定。青藏战争历时年余，以西藏地方军队的失败结束，西藏亲英势力受到重大打击，从此，青藏关系进入一个相对稳定的时期。
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西康地名出现之前，其地理范围被称为“川边”，东自康定，西至丹达山，南抵云南、西藏，北达甘肃西宁（即今四川省甘孜地区和西藏自治区昌都地区），当地居民绝大多数为藏族。19世纪80年代后，晚清出现严重的边疆危机。1904年，英军攻占江孜，占领拉萨。清政府为巩固边疆，对边疆行政设置进行改革，新疆、台湾行省相继建立，加快了边疆与内地一体化的进程。在西南边防上，清政府于1906年8月设置“川滇边务大臣”，赵尔丰为首任边务大臣。赵尔丰在川边厉行“改土归流”政策，设置三十余县，为西康建省打下了基础。1911年6月，代理川滇边务大臣傅嵩炑上书朝廷，以川边为“川滇屏蔽，藏卫根基”为由，建议政府“及时规画，改设行省”，因其地“乃古康地，其地在西，拟名曰西康”。[29]但此时四川保路运动已进入高潮，西康建省之议遂被搁置下来。
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1911年，武昌首义引发辛亥革命后，民国成立，民国北京政府于1913年在此设置“川边特别行政区”，辖金沙江东西两边34县，1914年设川边镇守使，掌理区内军民二政。第二次康藏战争，藏军攻占金沙江西岸13县和江东德格、邓柯、石渠、白玉等县，西康大半由西藏占领。1925年2月，民国北京政府下令改“川边道”为“西康特别行政区”，川边改称西康。从此，在行政区划上，“西康”正式取代了“川边”，始有西康之名。1927年6月，刘文辉率24军打败刘成勋，接管西康，兼任川康边防军总指挥。1928年3月10日，“西康特区政务委员会”在康定成立，统辖西康的民政和财政。同年9月17日，南京国民政府行政院发布命令，“统一告成，训政开始，边远地方行政区域，亦应分别厘定，肇启建设宏规。所有热河、察哈尔、绥远、青海、西康各区，均改为省，依照法令组织省政府。所有热河、青海、西康三省区域，均仍其旧”。[30]刘文辉因在是年10月就任四川省主席，拥兵十多万，欲问鼎中原，因此，对西康建省并不重视，只在康定设立“西康政务委员会”，西康建省仍处于筹备阶段。
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1930年6月，第三次康藏战争爆发，藏军占领甘孜、瞻化。1931年，“九一八”事变爆发，不到半年，东三省沦陷。国民政府出于国防安全的考虑，西康建省的重要性日益突出。对刘文辉而言，其在1933年的“二刘之战”中被刘湘打败，不仅丢掉了四川省主席职位，而且还失去了四川地盘，只有将自己的立足之地寄托在西康建省的成败上。经过上下疏通，国民政府在1934年末任命刘湘为四川省主席，任命刘文辉为“西康建省委员会”委员长。
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此时，西康建省还缺两个条件：一是康区地狭人稀，筹建中的西康省只有19个县和1个设治局，人口30万左右；二是康区财税每年仅有50万元，离建省后的年需开支330万元相去甚远。于是，刘文辉要求中央按照绥远、察哈尔建省的成例，将四川省的宁、雅两属15个县和两个设治局划归西康管辖，西康全省的事业经费，除本省收入外，差额由中央补助。[31]
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刘文辉的经费要求得到行政院院长汪精卫的支持，却遭到蒋介石的反对，其地盘要求自然被刘湘拒绝。西康建省仍在等待时机。1938年1月，刘湘在抗战中，病逝于武汉，刘文辉在西康建省的道路上减少了一个障碍，而抗战局势使西康建省显得更加重要与紧迫。刘文辉与刘湘部下第44军军长王缵绪达成协议，王缵绪任四川省主席，刘文辉得宁、康两属的协议，得到蒋介石的首肯。蒋还应允西康省政府，省府成立后，不足的经费由中央和四川补助。1938年11月20日，国民政府行政院在武汉召开国务会议，形成西康建省的决议。12月13日，行政院第393次会议决议撤销西康建省委员会，成立西康省政府。1939年元旦，西康省政府在康定正式宣告成立，刘文辉任省政府主席。全省辖33个县3个设治局，面积45万平方公里，人口150万。所辖地主要为现在的四川甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、攀枝花市、雅安市及西藏东部昌都地区、林芝地区等，基本相当于藏文化中的康区，多数地区是以藏族为主的少数民族聚居地。省会初为康定县，实际上驻雅安县（今四川省雅安市）。民国20年（1931年）4月改驻巴安县（今四川巴塘县政府驻地夏邛镇）。民国24年（1935年）7月迁雅安县。民国25年（1936年）11月迁康定县。后来，蒋介石几次欲撤换刘文辉都未成，直到1949年，刘文辉率部起义，足见西康对刘文辉的重要性和刘文辉对西康的控制。
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青海和西康建省是在近现代中国出现边疆危机的情况下，中央政府为巩固边陲、加强中央和西藏关系，以及强化对少数民族居住区域治理的一项重要举措，是中央政府建设边疆、防止西藏分裂、反对和抗御外国侵略的战略性部署，不仅在边疆开发和国防安全方面具有重要作用，而且在民族交流和融合历程中具有里程碑意义。
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