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在国大召开前不久,国民大会蒙藏代表选举事务所根据选举法第29条第2款,于11月初,由其他省区藏族人民补选计晋美等6人为国大代表。在召开国大之前,补选班禅堪厅代表,不能否认其有牵制西藏地方代表的考虑。因班禅堪厅一向与中央政府关系密切,在召开国民大会前夕,1946年3月31日,班禅堪厅致电蒙藏委员会,建议前后藏以岗巴拉山为界划区,分别自治,国防外交权属于中央所有,前后藏原有军队,除达赖、班禅各留卫队一千名外,其余由中央改编为地方保安警察,中央另派精锐国防军驻守要地;废除西藏过去与外国订立之一切条约;自治政府之高级官员,呈由中央任命或备查,自治政府设民意机构组织;中央特派办事长官两名分驻前后藏,办理国防、外交及政治之指导事宜等。[154]国民政府对班禅堪厅的支持,一定程度上也可以牵制噶厦。补选堪厅代表一事遭噶厦代表图丹桑批等抗议,11月9日,图丹桑批上呈要求国民政府收回成命,蒙藏代表选举事务对此予以拒绝。[155]
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制宪国大于1946年11月15日至12月25日召开。出席大会的西藏地方政府代表是:札萨僧俗官员五人、达赖驻南京办事处新任官员三人和原办事处官员二人,共十人;班禅堪厅的代表是:平措扎西(黄正清)、计晋美、拉敏益西楚臣、蔡仁团珠、何巴敦、宋之枢。西藏代表团团长图丹桑批被安排为主席团成员。大会召集了宪法草案各审查委员会名单,西藏委员为:
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第一审查委员会名单(审查关于前言、总纲、人民之权利义务及选举):
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……黄正清、土丹参烈、土丹策丹、计晋美、拉敏益西楚臣……
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第二审查委员会名单(审查关于国民大会及宪法之实施修正及解释):
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……益西达结、拉敏益西楚臣、蔡仁团珠……
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第三审查委员会名单(审查关于总统行政及立法):
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……滇增坚赞……
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第六审查委员会名单(审查关于省县制度):
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……绛巴阿汪、多吉欧珠、图登生格……
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第七审查委员会名单(审查关于基本国策):
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……土丹桑布、策汪顿珠、蔡仁团珠、宋之枢……
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第八审查委员会名单(审查关于蒙藏地方制度):
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……黄正清、土丹桑布、策汪顿珠、土丹参烈、土丹策丹、图登生格、绛巴阿汪、益西达结、多吉欧珠、计晋美、何巴敦、滇增坚赞、喜饶嘉措……[156]
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虽然西藏代表出席与参与了有关制宪会议的各个环节,但是,整个会议期间,西藏代表团的一切行动都严守西藏地方政府的指令:会场上不要鼓掌;对决议进行表决时,不要举手;在决议内容里,力争不写关于西藏的事宜。既要参会,又不能表态,西藏代表团也常陷入进退维谷的窘境。[157]
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11月28日,政治协商会议商定之宪法草案修正案提交国民大会。在分组讨论时,西藏、内蒙古和新疆是一个小组,组长是白崇禧。在对宪法逐条进行讨论时,因为西藏地方政府指令代表团不得表态,所以,他们一直保持沉默,即使是关于西藏、内蒙古实行自治一条,他们也没有发表意见。会后,代表团直接向白崇禧要求“宪法中不能写进西藏问题的意见”,白崇禧稍加解释说“我们的国家是一个大国,就像一个大公司,有满汉蒙回藏各族人民,大家都是这个大公司的主人。我们是五族共和,这样写没有关系”。[158]西藏代表将此事报告噶厦,称“宪法草案对西藏规定与内地各省无大区别”,摄政与噶伦于12月6、7日连续会商,指示“该代表等必要时退出会议”。[159]12月6日,藏代表做进一步争取,上呈蒋介石,称“西藏僧俗全体大会公呈文件……静候日久,仍未奉批复……”,“国民大会第六次会议规定宪草审查办法……蒙藏地方制度一项,将西藏视同蒙古”,这与呈文要求不符,但由于奉藏政府之意不得在会上公开表态,并“恐扰乱大会秩序”,未在会上争执,但“关于国民大会规定西藏各节不敢承认”。[160]
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对于西藏地方代表私下所呈报告书的要求,蒙藏委员会设计了两套答复方案,于12月16日呈蒋介石。甲种方案为:“由本会以奉交核议名义,就所请各项逐一予以答复”,乙种方案为:“本会前曾拟定西藏地方高度自治方案草案,并经与内政、军令等部会商,予以修正,现已呈送行政院核示之中,如果甲种办法未便,拟即以钧座名义径复该西藏代表一电,转达西藏官员大会”。[161]
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同日,文官处接到蒙藏委员会所呈方案后,向蒋介石建议:“按西藏自治问题,久悬未决,宜趁印度宣告独立,藏方有意内向机会,予以商谈,俾易解决,现藏方既有请求,可否请指戴院长、吴文官长、吴委员礼卿、刘主席文辉与藏方代表图丹桑批索朗汪堆等切实商讨,在国防外交必须由中央统一之原则下,拟定西藏自治办法呈核,藏方请求书及蒙藏委员会草拟答复文并发交该员接洽办理。”蒋介石批示,“交戴院长核议”。[162]
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但戴传贤、张群则认为,“以如许大员与地方政府代表正式商谈,体制不符”,于是,12月19日蒋介石指示戴季陶与吴鼎昌、吴忠信、张群“对商谈方针先作内部研究”,“至应由何人出面与西藏代表商谈,并希会商拟议具报”。[163]
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在中央紧锣密鼓讨论对藏报告书答复过程中,12月25日,制宪国大落下帷幕。因藏方代表仍在等待私下与国民政府商讨藏方要求,且不便于在大会上直接表态,故而,宪法关于西藏方面的规定并未在会上引起争议,12月25日,《中华民国宪法》通过。其中关于西藏方面的内容有:第三章国民大会第二六条规定:(国民大会代表)西藏选出代表,其名额以法律定之;第六章立法第六四条(立法院立法委员包括)西藏选出者;第九章监察第九一条检察院设监察委员,由各省市议会,蒙古、西藏地方议会及华侨团体选举之。其名额分配……西藏八人;第十一章地方制度第一二〇条西藏自治制度,应予以保障。[164]
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宪法已然制定,对于西藏地方的答复也日渐明朗。12月26日,戴季陶、吴鼎昌、吴忠信、张群、刘文辉等会商后,提出“1、藏方所提九项要求,钧座名义不宜逐项答复,拟采用所拟第二案加以修正,以批示方式答之”;“2、至对藏方逐项之答复,蒙藏委员会前拟第一案逐项答复者大体亦尚可用,宜参照;刘主席自乾意见,再详加斟酌订正后,由蒙藏委员会奉命派委员一人、司长一人,并于内政部司长中调派一人,与藏方在京代表商谈”;“3、前项委派人选,以何人为宜,由吴委员礼卿面陈”。其中对藏方之批示稿内容如下。
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西藏哲色甘三大寺藏政府僧俗官员大众全体大会鉴:西藏代表转来呈文一件,经已阅悉。西藏官民,咸盼中央与西藏之关系益加亲密,至堪嘉慰。历年来中央对西藏之施政方针,无不以扶植西藏政教隆昌、人民丰乐为目的。最近制定中华民国宪法,关于西藏自治,已特别予以保障。至其实施法案,应交由关系部会妥为拟议,依立法程序,早日制定公布。来呈所陈各节,应交付参考。并令蒙藏委员会速派得力人员与该代表等接洽。切盼西藏官民,须知宪法为国家根本大法,其专定条文保障西藏自治,实为过去所未有之特殊优遇。此后政府一切措施,无不遵奉此项规定。应宜深体政府真诚爱护西藏人民,维持其政教发展之旨,保持固有亲密关系,俾一切事宜,得以处置妥善。一俟自治法案议妥、制定、颁布、实施,其于佛教以及政治经济之发展,必能较过去任何时代益加进步,于西藏同胞身心之安乐,自多增进,更无须多所顾虑,转致疏隔也。[165]
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同时,戴传贤提出,如若与西藏代表展开会谈,也不宜对藏方提出高度自治名词,“于制定高度自治方案之问题,不可不急于慎密研究”,因“高度自治者,主要为英国之自治领”形式,“采取合众制度”,“不与中国西藏间之情形相同”。虽蒋介石曾在1945年8月以赋予西藏“高度自治”进行宣传,不过“今日宪法既定,其法律上效力,超越一切,且制宪大业,前后藏之代表,亦皆正式出席”,“今日以后之宪法,其法律上之效力,皆超越一切政治文件。政府今日于高度自治法案未定以前,以宪法条文为唯一根据,暂且高度自治之语不提”,“窃以为去年公布之文,虽为政纲,但非法律。且至今为止,尚无正式明示西藏官民之文告。若高度自治四字于此次文件正式通知西藏,而我又尚无具体法案应付,或更困难。西藏此次来文并未现有高度自治字样,故所拟复文中,仅言自治,而不提高度字样。将来派员商谈,于此点拟请主席睿鉴……密令蒙藏委员会俾有遵循”。[166]
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