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在牧区，三大领主基本上占有所有的草场、牧场和牲畜总数的25%～30%，其余的牲畜则为牧主和广大牧民所有。牧主占牧区总户数的1%，占有牲畜20%左右；牧民占牧区总人口95%，占有牲畜50%左右。然而，三大领主却利用封建特权对广大牧民进行残酷剥削，支派乌拉差役、强征苛捐杂税等。特别是采用“结美其美”“结约其约”的牛羊放租方式对牧民进行更为严重的剥削[95]，其剥削量一般达到（奶、油、肉、毛）收获量的60%以上。对牧区的统治主要依靠政府、寺庙、宗本、协本、管家、活佛、堪布、强佐和部落头人，他们是牧区的直接统治者。牧区还有一部分带有资本主义性质的牧主经济，牧主直接经营大量牲畜，靠牧工从事牧业生产，对牧工、牧奴进行剥削，也有出租牛羊和放高利贷的，牧主一般也受三大领主的剥削和支应乌拉差役。由于三大领主对牧民的剥削掠夺，牧民生活十分贫苦，改变自己处境的愿望也很迫切。
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牧区的改革是从1959年下半年逐步展开的，首先在青藏公路沿线的黑河、安多、当雄等县进行试点。各地干部深入牧民点帐篷内，同牧民实行“三同一交”（同吃、同住、同劳动，向牧民交心），宣传党的牧区政策，充分发动群众，组织平叛保畜委员会，迅速开展“三反两利”[96]运动。为了保证牧区民主改革的顺利进行，根据牧区的特点，西藏工委在1959年9月1日发出了《关于牧区工作的指示》，对牧区的民主改革提出了“目前对牧区的生产资料采取不改变所有制，不进行分配的方针，也就是说对牧业经济采取不进行民主改革的方针”[97]。这种不改变生产资料所有制，不分配牲畜的方针，决定不斗争、不在牧区公开划阶级，强调牧区工作宁肯稳些、缓些，不要急于求成。把保护牲畜，保护牧场，作为牧区长时期的中心任务。牧区民主改革的任务是充分发动群众，彻底平息叛乱，开展“三反两利”运动；建立人民政权，妥善安排群众生活，尽快恢复和发展牧业经济。
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在牧区开展“三反两利”运动，采取了与农区不同的阶级路线，即依靠劳动牧民，团结一切可以团结的力量（包括未参加叛乱的牧主），打击叛乱的三大领主及其代理人和叛乱的牧主。工作队（组）下到牧区后，第一步是发动牧民协助解放军平叛，肃清叛乱分子，控诉叛乱分子的罪行，建立平叛保畜委员会，逐步建立各级政权。第二步是把斗争的主要矛头指向叛乱的三大领主及其代理人和叛乱牧主，将他们的牲畜没收，按照谁放牧归谁所有的原则明确劳动牧民对牲畜的所有权，而不是打乱平分。对叛乱分子及其家属亦按当地一般生活水平留给所需的牛羊，对未叛乱的农奴主和牧主的牲畜仍归原主经营，采取不分不斗政策。
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在牧区工作的第一步是实行“三不”（不分、不斗、不划阶级）政策，旨在团结一切可以团结的力量，稳定人心，保护和发展牧业生产。第二步是废除三大领主在牧区的封建特权和封建剥削，明确宣布牧区草场仍按原来放牧习惯继续放牧，除个别需要调整的以外，一律不能分配；还宣布废除三大领主霸占草场、牧场和收取草场税租等封建特权。第三步是反对和废除牧区种类繁多的乌拉差役，对农奴主及其代理人借给劳动牧民的高利贷，一律废除；对未叛农奴主1959年放的新债按月息一分计算，另立新约；宣布废除牧区剥削最严重的“结美其美”的出租剥削方式，而对“结约其约”等牲畜出租形式允许继续存在，比照农区“二八减租”办法，由出租和承租双方自行商定。
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牧区在“三反”的基础上贯彻落实牧工牧主“两利”政策，这是保护和发展牧业生产的一项特殊政策。牧区的阶级差别是客观存在的，但从牧区的特殊情况和需要出发，没有公开划分阶级。为了便于两利政策的实行，在内部工作中，除三大领主以外，只把牧主阶级划出来，作为人民内部问题，其余统称牧民（包括牧工）。根据黑河、昌都等牧区的情况，占有牲畜折合绵羊200只以上，雇用3个长年牧工，剥削收入（扣除其被三大领主剥削部分）占其年总收入的70%以上者；寺庙上层分子占有牲畜折绵羊500只以上，完全依靠剥削为生者都划为牧主。对牧区的贵族、寺庙以叛与未叛为界限，实行区别对待政策。
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实行牧主牧工两利政策的基本目的是，减轻牧主的剥削量，适当改善牧工生活，保障牧工的政治权利，变封建的主奴关系为资本主义性质的雇佣关系，从而调动牧工、牧主两方面的积极性，发展牧业生产。在运动中，各地工作组通过协商，认真贯彻西藏工委制定的《关于牧工牧主两利政策实施办法》。这个政策很受牧区欢迎，起到了促进牧业生产的作用。黑河县赤巴、门堆等部落签订的“两利”合同规定，按当时的物价水平，牧主除管牧工的吃穿外，每年要给牧工能养活两个小孩的生活费，另给工资80元，一般年工资为50元到100元。牧工牧主都认为可以接受。牧工感到翻了身，劳动生活有了保障，牧主相信党的政策，愿意努力发展牧业生产。黑河县的牧主说：“只要不分我们的牛羊，叫我们干什么都行。”广大牧民高兴地说：“草原上升起了不落的太阳（共产党），我们要好好生产报答共产党。”牧区经过民主改革，千里草原上响起嘹亮的歌声，当雄草原上的牧民唱道：“过去，当雄草原是我们自己的，后来被色拉寺霸占了。从此，活人好像进了地狱。如今，新政府颁发了新的命令，我们选举了自己的领导人，美丽的当雄草原，又回到自己的手里。”
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为了加强对牧区工作的指导和落实政策，西藏工委于1959年12月和1961年6月，两次召开牧区工作会议，研究和制定一系列措施，解决工作中出现的问题。到1961年上半年，牧区28万人中已有25万人口其所在的地区开展了“三反两利”运动，建立了县、区、乡人民政权，牧区生产得到迅速恢复和发展。到1961年底，全区牛羊总数达到1160多万头（只），超过了平叛前的任何一年。
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在牧区的“三反两利”运动中，个别地方由于个别干部政策理解水平低和受“左”的影响，一度出现了将未叛农奴主的牛羊分配给贫苦牧民，忽视牧业生产特点，将大群牛羊集中放牧等错误做法，造成了一些损失。这些问题被发现后，立即得到纠正，保持了牧区社会稳定，牧业得到发展，出现了人安畜旺的新气象。
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（二）西藏寺庙的民主改革
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藏传佛教[98]寺庙遍布于西藏农牧区和城镇，宗教在西藏人民生活中有着深远广泛的影响。大量寺庙产生于封建农奴制度形成之后，1959年民主改革以前，西藏有2000多座大小寺庙，有僧人11万之多。寺庙特权是封建农奴制度弊端最集中最典型的反映。在西藏上层反动集团发动的武装叛乱中，不少寺庙是叛乱的重要巢穴，有半数以上的寺庙参加了叛乱。寺庙上层僧侣又是西藏三大领主之一，占有耕地121万亩，约为全区耕地总面积的39%，还在牧区占有大量牲畜和草场。寺庙利用封建特权，残酷地剥削广大农奴和牧民，寺庙的上层统治阶级也剥削和奴役贫苦喇嘛。寺庙是西藏最大的高利贷债主，所放债务占三大领主的80%，利率也最高，借钱年利为40%，借粮为“借四还五”。
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民主改革前夕，甘丹寺所属谿卡的1200户农牧民，欠债的达932户，其中欠1000克青稞的109户，欠10万克子孙债的有3户。甘丹寺共放出高利贷藏银234866品，青稞821282克。农奴耕种寺庙的土地交纳各种租差税占收获量的70%以上，还要支应乌拉差役。每年秋收时节，寺庙就派大批喇嘛到农村牧区催租逼债，胡作非为，弄得鸡飞狗跳，民不聊生，许多农奴被逼得秋收刚完就断粮，不得不到外地借贷、乞讨。
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寺庙上层僧侣不但在经济上剥削广大农奴，而且在政治上压迫农奴，同时更用来世的幸福或苦难，来引诱或恐吓广大农奴，使其成为他们的工具，忍受他们的压迫和剥削。寺庙还是保守势力的大本营，不允许社会上出现任何进步的新生事物，竭力维护黑暗、落后的封建农奴制。由于长期实行“政教合一”的僧俗贵族专政，寺庙上层僧侣直接参与政治，从噶伦到宗本等各级官员，大都由喇嘛充任，且负主要责任。原西藏地方政府召开官员会议时，拉萨三大寺的扎仓堪布、执事等都要与会，达赖喇嘛就是旧西藏集神权与政权于一身的最高统治者，三大寺在西藏政治生活中起着重要作用。寺庙享有政治特权，还设有法庭、监狱，直接干预社会生活，对农奴握有生杀予夺之权，对西藏社会的发展产生了不利的影响。因此，在农牧区进行民主改革的同时，对寺庙进行民主改革也是广大农奴的愿望和要求，是大势所趋。
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西藏工委对寺庙的民主改革采取了非常慎重的态度，在寺庙的民主改革中首先是严格区别宗教信仰同寺庙的封建特权和封建剥削这两种不同性质的问题；其次对寺庙按参叛与未参叛，实行区别对待；再次是继续执行宗教信仰自由政策，保护爱国守法的寺庙，同时坚决反对叛乱，废除寺庙的封建剥削和封建特权，实行政治统一、政教分离、宪法进庙、不准宗教干预行政司法和教育等一系列政策、措施。
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为了搞好寺庙的民主改革工作，西藏工委和西藏军区在平定拉萨叛乱后，于1959年3月即抽出一批汉族、藏族干部，组成3个工作组，首先进驻叛乱的哲蚌寺、色拉寺和甘丹寺，广泛发动贫苦僧尼，团结爱国的宗教界上层人士，彻底揭发三大寺组织叛乱的罪行，积极开展了“三反三算”[99]运动。通过“三反三算”运动，挖出了一批叛乱分子和叛乱组织，收缴了大量枪支弹药，揭露了他们以宗教为幌子进行叛乱的阴谋和残酷剥削农奴和贫苦喇嘛的罪行。1959年秋天，三大寺的民主改革运动基本结束，成立了以贫苦僧尼为主的民主管理委员会。全区寺庙的民主改革工作，基本上与农牧区的民主改革同步进行，寺庙周围农村的群众与寺庙内的贫苦僧尼一起揭发寺庙参加叛乱和剥削罪行，起到了互相配合、互相促进的作用。
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在寺庙的民主改革中，各地坚决贯彻依靠贫苦僧尼，团结爱国守法的宗教界人士，打击叛乱的和最反动的农奴主和农奴主代理人的阶级路线。严格区别叛与未叛，实行区别对待的政策。对参叛寺庙的土地等生产资料一律没收，分给农奴所有，对未叛寺庙的生产资料，经过协商，实行赎买政策。如班禅所属的扎什伦布寺等就按未叛寺庙对待，实行赎买。
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西藏地区寺庙的民主改革一般都经过了四个步骤：第一步是进行反叛乱斗争，充分发动群众，彻底清查隐藏在寺庙里的叛乱分子和反革命分子，摧毁一切叛乱组织和反革命组织，清除隐患，为下一步工作创造条件。第二步是反对封建特权和封建剥削。发动贫苦僧尼和贫苦农奴（与农村改革结合），以诉苦的方法，算寺庙的政治迫害账与经济剥削账，揭露寺庙的封建统治与剥削罪行，使贫苦僧尼认识到只有推翻封建农奴制度，废除寺庙的封建特权与剥削，才能真正翻身。第三步是在“三反三算”运动的基础上，实行民主管理，成立以贫苦僧尼为主、爱国守法的上中层宗教人士参加的民主管理委员会，取代寺庙原来的封建统治机构。组织僧尼学习和劳动生产，管理寺庙财产。第四步是贯彻落实宗教信仰自由政策，组织僧尼进行正当的宗教活动。
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各地在寺庙的民主改革中，主要抓三件事：一是明确宣布反对的、废除的，如封建特权、封建剥削、干预社会政治生活等；二是明确宣布保护信教自由，保护爱国守法的寺庙，保护历史文物，保护正当宗教活动；三是安排了留寺僧尼的生活和爱国上层僧尼的政治、生活待遇。通过寺庙的民主改革，废除了它的封建特权，割断了它在政治、经济上与社会各方面的联系，真正实现了政教分离、信教自由的政策。
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寺庙通过民主改革，都实行民主管理，留寺僧尼的生活费由人民政府采取补贴的办法解决。著名的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺、大昭寺、扎什伦布寺、萨迦寺、桑耶寺和布达拉宫、罗布林卡等，在民主改革后都被定为国家级或自治区级文物保护单位，予以保护和维修。根据群众宗教活动的需要，在全区各地保留了大小寺庙500多座，并有数千名僧尼留在寺庙。对于在改革中少数由于僧尼自愿还俗而有寺无僧的小寺，政府也都予以保留、保护，以满足群众佛事活动的需要。1959年12月正式成立的政协西藏自治区委员会，还安排各教派的上层人士担任政协委员，甘丹赤巴·土登贡噶和女活佛桑顶·多吉帕姆都担任了自治区政协副主席。1960年3月初，民主改革还未结束，拉萨就按宗教传统惯例，举行了传召法会，中央人民政府代表、中共西藏工委书记张经武向僧尼们发放布施，班禅大师在传召大会上讲经，这些活动受到了广大僧尼的欢迎，盛赞共产党的宗教信仰自由政策。
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（三）西藏城镇和边境地区的民主改革
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由于封建农奴制度的束缚，西藏城镇的工商业很不发达。拉萨、日喀则、江孜等城镇除了三大领主直接控制的少数大商店和印度、尼泊尔籍个人经营的一些商店外，只有少量小商贩和手工业者。有些地方还处在日中为市，以物易物的初级交换阶段，有一些实际上是以种地为主的城市农民，昌都还有一些内地来的汉族商人。但这些城镇的群众也饱受三大领主的剥削压迫，也要求进行民主改革。
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根据拉萨、日喀则等城镇的情况，西藏工委在城镇的民主改革中主要抓了5项工作：一是开展反叛乱、反封建农奴制度、反封建剥削、反奴役和减租减息的“四反双减”运动，与农村、牧区、寺庙进行的民主改革互相促进、互相配合；二是贯彻执行保护工商业的政策，对未叛乱的贵族、寺庙的工商业一律不动，允许其继续进行合法经营，对叛乱分子独资经营的工商业由军管会接管，叛乱分子与其他人合资的商业由军管会进行登记，查清情况后处理；三是迅速安置贫民、游民，组织就业和生产，大力扶持有利于国计民生的手工业；四是正确处理城乡关系，加强城乡物资交流，恢复了拉萨冲赛康等处的自由贸易市场；五是成立工商管理机构，加强对手工业的管理和市场管理。经过民主改革，城镇建立了新的社会秩序，一大批无家可归的贫苦乞丐，得到了就业安置，有的人回到农村安家，分了土地。到1959年底，拉萨市对生活贫困的8500多人进行了救济，发放救济粮130多万公斤；建立居民委员会28个，创办公办小学、民办小学28所，还建立了1个养老院，收容了一批孤寡病残老人。城镇的民主改革，使拉萨、日喀则、昌都、江孜开始出现了新的生机，取得了初步繁荣。
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西藏地区约有4000千米的国境线，近20个县处于边境地区，与缅甸、印度、不丹、锡金、尼泊尔相邻。边境地区的民主改革势必在国外产生影响，因此，西藏工委对边境地区的民主改革十分慎重，采取了稳妥、缓改的方针，广泛宣传党的政策，揭露谣言，稳定边境，团结广大群众，开展上层统战工作；即使是条件成熟可以进行民主改革的地方，也放在中心地区改革完成后，先行试点取得经验，然后再逐步开展，做到了边境人心安定，改革和生产双丰收。实际上，边境地区的民主改革是在20世纪60年代前期，全区贯彻“稳定发展”方针时期逐步进行的，个别地方更晚一些。1961年1月，西藏工委还就边境地区的民主改革等问题，发出了《关于目前边境工作的指示》（即《边境十条》），提出“稳慎、宽大、严格、安定”的八字方针。在1961年后逃往境外的叛乱分子时有回窜骚扰的情况下，仍然保证了边境地区社会的安定和群众生产的正常进行与生活的逐步改善。
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在民主改革中，为了解决原西藏地方政府遗留的藏钞问题，繁荣城乡经济，促进物资交流，西藏自治区筹委会1959年7月15日发出布告，在全区发行人民币并作为合法货币流通。[100]8月10日，自治区筹委会又发出停止藏钞流通、以人民币限期收兑藏钞的布告，对收兑藏钞、藏银币做了具体规定：如1元人民币兑换藏钞50两，0.7元人民币兑换1两额的藏银币1枚。到1961年底，全区已收兑藏钞折合人民币288万元。至此，藏币、藏钞终于在市场上停止使用，人民币成了西藏流通领域唯一的合法货币。
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