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在中国长期历史发展过程中，各民族相互迁徙、相互渗透、相互融合，你中有我，我中有你。中国各民族分布的特点是以汉族为主体，各民族大杂居、小聚居、交错聚居。少数民族聚居区除西藏地区很少有汉族以外，其他地区都有大量的汉族居住。就是一个少数民族也不都是聚居在一块地方，而是分散在好几个地方。从各民族人口构成来看，汉族占全国人口的大多数，经过20世纪50年代的民族识别工作，第二次全国人口普查内容中加入人口民族成分辨识，1964年6月30日，28个省、自治区、直辖市共有汉族人口65129万人，占总人口94.22%；各少数民族人口3988万人，占5.78%。[14]到第五次全国人口普查时，2001年1月1日汉族人口为115940万人，占总人口的91.59%；各少数民族人口为10643万人，占总人口的8.41%。同1990年第四次全国人口普查相比，汉族人口增加了11692万人，增长了11.22%；各少数民族人口增加了1523万人，增长了16.70%。[15]这种民族分布特点和民族构成状况，也决定了中国不宜实行联邦制。同时，由于中国各民族资源分布和经济发展的不平衡，使得各民族在经济上形成互补性和依赖性很强的、不可分割的一个整体，任何一个民族都不可能离开这个整体而独立地发展自己的经济。在统一国家中实行民族区域自治，有利于各民族互助互济，取长补短，在经济上形成整体优势，共同繁荣富强。
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中国共产党历来重视民族问题，以马克思列宁主义关于民族与宗教问题的理论为指导，结合中国实际，制定了具有中国特点的民族、宗教政策。中国共产党在第二次全国代表大会上，为解决国内民族问题就提出了政治纲领，其主要内容是：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治。”[16]这是当时中共提出的建立民族区域自治的一项政策，其依据是苏联建国时的民族自决理论，这个理论其实针对的是冲破帝国主义的东方战线的大问题，具有更多的政策色彩，在当时的条件下，加盟共和国形式有利于建立社会主义的新国家，以实现“有一个尽量大的国家，尽量紧密的联盟”这个目标。[17]在这个问题上，中共没有经验可循，只能参考苏联的政策和做法，经过土地革命战争、抗日战争时期的实践，至解放战争时期中国共产党的民族区域自治政策初步形成，并在解放区付诸了社会实践。新中国成立后，究竟如何解决国内的民族问题，中国共产党又采取了十分慎重的态度，毛泽东主席请当时主管统一战线工作的李维汉研究这个问题。李维汉认真研究了国际国内的历史经验，结合中国民主革命问题的实际，广泛听取了各方面特别是少数民族代表人物的意见，认为中国同苏联的历史发展和民族的具体特点不同，民族自决和联邦制不适合中国国情，建议在统一的共和国内实行民族区域地方自治制度，中共中央和毛泽东主席采纳了这个建议。[18]
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1949年9月，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，经过各民族和各民主党派代表充分讨论和协商，一致做出了符合中国国情和人民利益的历史抉择，实行民族区域自治，建立了集中统一的中华人民共和国。会议通过的具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。把民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策，在具有宪法效力的《共同纲领》中确定下来。《中国人民政治协商会议共同纲领》第九条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”。并在第六章“民族政策”中规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”[19]西藏作为藏族的发祥地之一和藏传佛教的发源地，有其特殊的民族与宗教情况，以何种方式、如何顺利实现对西藏的解放，必须面对和正确处理民族与宗教问题，制定符合西藏实际的民族、宗教政策，发挥统一战线的历史作用。
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1952年国家制定了《民族区域自治实施纲要》，1954年把民族区域自治制度载入了宪法，成为中国的一项基本政治制度。1984年，在总结新中国成立30多年的民族区域自治经验、教训的基础上，特别是吸收了党的十一届三中全会以来民族工作的新鲜经验，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，不仅把中国民族区域自治制度进一步法律化，而且标志着中国民族区域自治制度发展到一个崭新的历史阶段。
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2001年，根据国内外的新形势和民族地区的新变化，对1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》又进行了全面深入的修订和补充，使民族区域自治制度更加合理、更加完善、更加符合实际，在民族地区的社会主义现代化建设中发挥着重要作用。
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民族区域自治，是中国共产党解决国内民族问题的基本国策，是中国的一项重要的政治制度。1949年9月7日，周恩来向中国人民政治协商会议第一届会议代表做《关于人民政协的几个问题》的报告，谈到关于国家制度问题时指出：“中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有4亿人以上，少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、高山族等，总起来还不到全国人口的10%。当然不管人数多少，各民族间是平等的。”“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。”[20]周恩来还指出：“今天帝国主义又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这样情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”[21]就在这次中国人民政治协商会议上，各族、各界代表经过认真讨论，一致通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》明确规定：“各少数民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”后来，民族区域自治又载入历次宪法，成为中国国家的一项基本国策和基本制度。这是中国各民族对共同团结奋斗、共同繁荣发展的历史抉择，也是各民族在维护国家统一前提下自由意志的表现。
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中国的民族区域自治，就是在中华人民共和国的领土范围内，在中央的集中统一领导下，遵循宪法，在少数民族聚居的地区建立民族自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家做主，管理本民族内部事务，制定政策。它是综合民族因素、区域因素、政治因素和经济因素为一体的自治。李维汉早就讲过，中国各级自治地方的自治机关具有两重性质。一方面，它是地方国家权力机关（自治地方人民代表大会）和地方国家行政机关，这方面是它的一般性，与普通的地方国家权力机关和地方国家行政机关是相同的。另一方面，它又有特殊性，它是自治地方的国家权力机关和国家行政机关，享有中华人民共和国宪法和自治法赋予的权力，与普通的地方国家权力机关和行政机关是不同的。就是说，上级国家机关有责任充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，保障各少数民族经由本民族的干部在自己的聚居区内当家做主，按照本民族人民的意愿和本地区的实际情况决定问题，亦即按照民族特点和地区特点办事，这就是中国民族区域自治的基本特点和主要的优越性。
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西藏是中华人民共和国领土不可分割的一部分，同时又是具有鲜明特点的一个少数民族聚居地区。在西藏只有实行民族区域自治，才能既保障祖国统一，又保障民族区域的自治权，从实际出发，照顾特点，把西藏的事情办好。按照《中国人民政治协商会议共同纲领》宗旨签订的《十七条协议》确立了西藏地方在祖国大家庭中实行民族区域自治的原则，这是完全符合西藏地方的情况和人民的意愿的，是西藏社会发展进步的必然结果。
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西藏百年史研究 第二节 西藏自治区筹委会的成立及其活动
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西藏和平解放之后的基本任务，就是逐步实现《十七条协议》。最主要的就是反帝爱国，争取团结达赖、班禅及他们所领导的力量，培植西藏民族中的爱国主义思想和爱国力量。成立西藏自治区筹备委员会，吸收各方面代表人物参加，作为西藏地方行政统一的过渡形式和过渡阶段，待条件成熟的时候，再实行统一的民族区域自治，这为第一步。然后在适当时机进入第二步，实行以土地改革为中心的民主改革，消灭封建剥削，变封建农奴制度的西藏为社会主义人民民主的新西藏。
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一 走向民族自治的重要步骤
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根据《十七条协议》的规定：“对于西藏的现行政治制度，中央不予变更。达赖喇嘛的固有地位及职权，中央亦不予变更。各级官员照常供职。”[22]这就是说在解放初期，西藏的农奴制度还是要原封不动地保留，当时它的上层建筑——封建领主专政既统治着藏民族，又代表着藏民族。这是因为在帝国主义入侵时，他们中的许多人曾同广大农奴和奴隶一起抵抗过外国帝国主义的侵略。同时，宗教在群众中又具有广泛、深入的影响，因而宗教界人士在民族问题上或者在宗教问题上同群众有着密切联系，并且以此号令公众。这就决定了在解放初期，国家在西藏地方的工作，必须从统一战线工作做起，下功夫争取、团结民族、宗教界上层人士，建立和发展最广泛的反帝爱国统一战线。
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1952年4月2日中共西南局和西南军区党委在对西藏工委的指示中指出：“要肯定在两三年内，你们面前的压倒一切的任务，是扩大与巩固上层统一战线，必须了解，不通过上层，我们一切都做不通。”[23]
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4月6日，中央在《关于西藏工作的方针》的指示中同意西南局提出的上述的方针，并提出：“我们要用一切努力和适当办法，争取达赖及其上层集团的大多数，孤立少数坏分子，达到不流血地在多年内逐步地改革西藏的经济、政治的目的。”[24]这些指示，确定了当时在西藏开展统一战线工作的指导方针，也指明了发展反帝爱国统一战线的目标在于达到逐步以和平方式（不流血的）改革西藏的社会制度和政治制度，建立区域自治的人民民主政权。
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从1952年开始，经过同原西藏地方政府领导人反复协商，征得他们同意，争取、团结、教育民族和宗教上层人士的工作在全区普遍开展起来。一是广泛组织民族、宗教上层人士学习《十七条协议》和时事政策，进行爱国主义和民族平等团结政策的教育。二是分期分批安排民族、宗教上层人士到内地参观学习。他们受到了毛泽东主席、周恩来总理和中央其他领导人的亲切接见，聆听了对《十七条协议》和党的民族、宗教政策的耐心解释，领悟到党的民族、宗教政策的正确和可信。他们通过在首都和内地各大城市参观，亲眼看到了新中国成立之后短短几年中各项建设事业迅速发展的事实，亲自体验到祖国大家庭的温暖，感受到祖国的伟大与可爱。三是广泛吸收民族、宗教中上层人士及其子女参加各种统一战线组织。从1952年到1954年，中央先后在拉萨、日喀则、江孜、山南、昌都、阿里等地建立了爱国青年文化联谊会、爱国妇女联谊会、学习委员会、支援运输委员会等爱国统一战线组织。这些组织积极开展各种活动，经常举办座谈会和报告会，对西藏民族、宗教中上层人士进行反帝爱国思想教育收到了积极的效果。四是吸收一些中上层人士参加支援人民解放军、修筑公路、采购运输物资、发放农牧贷款等实际工作的组织领导，在实践中经受锻炼，提高觉悟。通过这几方面的工作，西藏反帝爱国上层统一战线日益发展，爱国进步力量迅速壮大，逐步占据优势地位，中间力量向爱国进步力量靠拢，少数顽固坚持亲帝分裂立场的人受到孤立，他们反对和破坏《十七条协议》的活动有所收敛，奠定了建立民族区域自治的社会基础。
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在开展反帝爱国上层统一战线工作的同时，也必须做好群众工作，启发群众，使群众尽早觉悟。中国共产党领导的统一战线，是以工农联盟为基础，团结一切可以团结的力量，为实现共同目标服务的统一战线。在西藏还没有工人阶级，而广大农牧民群众还被统治阶级严密控制的特殊条件下，体现工农联盟的就是进藏人民解放军和工作人员同广大农牧民群众的团结。而就实行民族区域自治来说，归根到底是要实现占藏族人口绝大多数的人民群众当家做主。为此，进藏人民解放军、工作人员，以自己模范地执行三大纪律八项注意，模范地执行《十七条协议》，严格地执行党的民族政策、宗教信仰自由政策，尊重群众的风俗习惯，为西藏人民多办好事、实事的实际行动，影响群众，团结、教育群众，逐步消除历史遗留下来的民族隔阂，增进藏汉民族之间的相互了解和信任。对农牧民进行爱国主义和民主主义思想的启蒙教育，发展和巩固工农联盟，这是在当时条件下为实行民族区域自治能做到的最基础的准备工作。
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人民解放军进藏之初，西藏经济十分落后，农牧业生产处于停滞半停滞状态，粮食供应十分困难，加之交通不便，补给线长，西藏上层集团中的反动分子利用粮食大做文章，妄图以“禁止售粮”的办法，“饿跑”人民解放军，进藏的军队和机关干部遇到了十分严峻的困难。中央在1952年4月6日《关于西藏工作的方针》的指示中指出：“我军是处在一个完全不同的民族区域，我们唯靠两条基本政策，争取群众，使自己立于不败。第一条是精打细算、生产自给，并以此影响群众，这是最基本的环节。”“第二条可做和必须做的，是从印度和内地打通贸易关系，使西藏出入口趋于平衡，不因我军入藏，而使藏民生活水平稍有下降，并争取使他们在生活上有所改善。”[25]为此，进藏人民解放军和工作人员坚决响应中央的要求，大力开展了生产和贸易工作。
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主要的工作是：1.开荒生产，争取自给。从1952年春耕开始，所有部队和机关工作人员都积极地参加了以开垦荒地、种植粮食和蔬菜为主要内容的农业生产。不仅解决了部分粮食自给，缓解了供应困难，而且在政治上产生了良好的影响。2.开展了对内对外贸易，促进了商业的发展，大量的物资进入西藏，保证了军供，兼顾了民需。3.修建公路。从1951年起修筑康藏、青藏公路，仅用了3年时间，在“世界屋脊”上修通了两条通往拉萨的2000千米以上的公路，于1954年年底同时通车。1955年又先后修通拉日、日江、江帕等公路，大大地改善了交通运输状况，结束了西藏没有公路的历史，加强了西藏地方和祖国内地的联系，为西藏经济、文化建设创造了有利的条件。与此同时，进藏人民解放军和工作人员还开展了在西藏各主要地区和城镇设立银行、邮电等机构，兴办医疗卫生事业，开办学校，发放农牧业无息贷款，扶助农牧业生产，进行社会救济，从而在一定程度上启发和教育了广大藏族人民，提高了他们的思想觉悟。
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《十七条协议》的基本原则是维护祖国统一，增强民族团结，实行民族区域自治，使西藏民族逐步走上繁荣、发展、进步的道路。而维护祖国统一则是一切问题的根本保证，因此，在和平解放初期的一切工作，都要服从和服务于维护祖国统一、促进西藏民族内部的团结。这既是发展和壮大反帝爱国上层统一战线的工作中一项十分重要的内容，也是在西藏实行民族区域自治，建立统一的自治区所必需的首要条件，更是积极维护祖国统一的实际表现。由于复杂的历史原因，西藏内部长期存在着集团之间、教派之间、地域之间的种种矛盾和争斗。在这诸种矛盾的争斗中，达赖喇嘛和班禅额尔德尼之间以及他们各自领导的力量之间的矛盾，处于影响全局的重要地位。达赖喇嘛和班禅额尔德尼都是经过清朝皇帝册封授予册印后确立了政治、宗教地位的格鲁派两大活佛系统，清朝中央政权把达赖喇嘛、班禅额尔德尼置于平等地位，都是皇帝的属下，两个系统的行政活动都受驻藏大臣监督，重大问题的处理都要请示皇帝批准，重要官员都由皇帝任命。从本质上说来，达赖和班禅各自所领导的力量是相同的，都是由西藏的封建贵族和僧侣中的上层分子所组成的。从宗教方面说来，达赖喇嘛和班禅额尔德尼在西藏信教群众中都有很高的教权地位。但从历史上、政治上、实力上分析，两者还是有较大区别的，达赖喇嘛及其领导的力量在西藏处于优势地位，占据着西藏的政治宗教中心，在当时，处理好两者的矛盾和促进他们的团结，同时争取达赖及其领导的力量向中央靠拢，是符合实际的。只有通过积极地促进团结工作，在新的基础上完成驱逐帝国主义势力出西藏的任务，才有利于推动实行民族区域自治。
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《十七条协议》关于“班禅额尔德尼的固有地位及职权应予维持”和“达赖喇嘛和班禅额尔德尼之间的固有地位及职权，系指十三世达赖喇嘛与九世班禅额尔德尼彼此和好相处时的地位及职权”[26]的规定，为公平合理地解决达赖喇嘛和班禅额尔德尼之间的历史积案提供了明确的原则。十四世达赖于1951年11月4日致电十世班禅额尔德尼，欢迎他返藏，表示要派西藏地方政府和三大寺的代表恭迎，以便“友好相见，畅叙旧情”。[27]十世班禅额尔德尼在返藏前夕致电达赖喇嘛，表示他返藏后，要在毛主席、共产党与中央人民政府领导下，进一步加强藏族内部的团结，并与国内各兄弟民族人民亲密合作，为迅速彻底实现和平解放西藏办法的协议，建设一个繁荣幸福的新西藏而共同奋斗。这就为解决他们之间的历史积案，增进团结，营造了友好氛围。
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班禅额尔德尼和堪布会议厅官员于1952年4月28日返抵拉萨，当天十世班禅额尔德尼与十四世达赖喇就在布达拉宫举行了历史性的会晤。至此，达赖喇嘛同班禅额尔德尼之间在新的基础上开始了和睦相处的关系。为此，中央工作人员和人民解放军驻藏部队根据《十七条协议》的规定，积极推动和协助班禅堪布会议厅和西藏地方政府双方进行了关于恢复班禅额尔德尼固有地位和职权问题的谈判，于1952年6月16日，签订了《西藏地方政府与扎什伦布寺拉章谈判备忘录》，合理地解决了班禅方面有关乌拉差役、军用粮饷负担、诉讼罚金、税金和归还原属班禅额尔德尼的宗谿等问题，加强了西藏内部的团结。
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1954年7月，十四世达赖和十世班禅额尔德尼联袂出席在北京召开的第一届全国人民代表大会第一次会议。在这次全国人民代表大会上，十四世达赖当选为全国人民代表大会常务委员会副委员长，十世班禅当选为全国人民代表大会常务委员会委员。同时，他们还参加了中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议，十世班禅当选为全国政协常务委员会副主席、十四世达赖当选为全国政协常务委员会委员。西藏两位政治代表人物直接参与管理国家大事，进一步密切了西藏地方和中央的关系。至此，达赖和班禅额尔德尼之间，以及他们各自所领导的力量之间，在新的基础上达到了新的团结。达赖喇嘛和班禅额尔德尼联袂进北京时，西藏其他教派的几位主要活佛也随同到北京，表明在中央人民政府统一领导下，在反帝爱国的基础上，西藏地方内部的团结达到了新的高度。这是在西藏发展壮大爱国统一战线的一个重大成就，也为后来建立统一的自治区筹备委员会，创造了良好的条件。
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在建立统一的西藏自治区的问题上，党内党外都曾出现过一些似是而非的主张。有一种意见，要在成立统一的自治区以前就使班禅堪布会议厅统一于噶厦，这当然是不对的，行不通的。还有一种主张，叫作“先分治后统一”，即在比较先进的地区先实行自治，然后再实行统一的自治。由于这种主张不符合中央制定的团结统一的方针，不利于西藏的发展进步，在实践中被否定了。1952年10月27日，中央在关于西藏内部统一问题的指示中指出：“在中央人民政府统一领导下，西藏（指前藏、后藏和阿里地区，在条件成熟时还可包括昌都地区）地区的统一，对于建设和发展西藏，对于争取团结全国藏族，都是有利的。”“……但决不可采取先分治后统一的步骤。采取这样的步骤，无论对目前和将来，都是不利的。因此，统一的西藏自治区，是不可动摇的方针。”[28]
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