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此后，从8月18日至9月22日，自治区筹委会又召开了4次常委会，讨论并通过了《西藏自治区所属各级办事处成立方案》《西藏自治区筹委会基巧级办事处组织细则》《西藏自治区筹备委员会宗级办事处组织细则》。根据这些方案、组织细则，西藏自治区筹委会的派出机构——山南、拉萨、江孜、日喀则、昌都、塔工、黑河、阿里基巧办事处先后成立，还成立了部分宗级办事处。这些机构的建立，保证了筹委会的各项决议和措施得以贯彻执行，也为成立西藏自治区和建立各级人民政权奠定了基础。
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在自治区筹委会直属工作部门以及各基巧办事处和宗办事处中，按照国务院决定的比例，西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会的一大批民族宗教上层人士和官员担任了领导职务或成为工作人员，享受着高职位、高工资待遇。在筹委会的实践工作，为把他们培养、锻炼和改造成为国家工作人员，和平结束旧政权提供了可能。后来虽然由于西藏地方政府公开支持上层反动集团发动叛乱，和平结束旧政权没有成为现实，但是在筹委会工作的多数民族宗教上层人士的爱国思想明显提高，爱国立场更加坚定，有不少人在平息叛乱、接管旧政权的工作中发挥了重要的作用。
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1957年12月30日，自治区筹委会举行第23次常委会议，通过了《关于免去西藏各族人民参加国家机关工作人员、学员的人役税的决议》和《关于重判本根却珠毒打学员旺杰平措案的决定》。该决定指出：“为了建设繁荣幸福的新西藏，根据祖国其他地区的建设，必须培养大量的本地区民族干部。过去西藏自治区筹备委员会常务委员会先后通过了关于培训干部的各项决议，各机关和各界人士曾积极负责地吸收了大批藏族、回族、珞族（即珞巴族）和曼族（即门巴族）等人员参加工作或学习，他们是今后西藏各项建设工作的重要骨干。但是，却有一些人不明了上述工作的重要意义，对一些干部和学员继续摊派各种人役（包括人头税，下同）。尤其是最近在江孜地区，发生头人本根却珠借口学员旺杰平措未支应他仍继续摊派甚至超额摊派的人役，而对旺杰平措进行毒打的严重违法罪行。对这种严重破坏培养干部工作的严重罪行，除已判处应得的刑事处分外，为了今后不再发生类似事件，特作如下决定：①今后西藏地区的地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会所属的各宗和各主管头人，不得对西藏各族人民参加国家机关工作的人员、学员、学生本人继续摊派各种人役；②凡第一条所指的人员本人所负担的人役免去后，不得转而摊派给他们的家属支应；③对现已参加或今后参加工作的工作人员或学习的干部、学员、学生，各界人士均应积极地予以支持和协助，决不允许直接或间接地加以迫害。以上决定无论任何人均得遵照执行。如有违反者，则按情节予以严惩不贷。”[36]该决定对江孜地区头人本根却珠毒打学员旺杰平措一案，判定如下：“由本根却珠家给旺杰平措献哈达并赔偿医疗费藏银3000两（折合银圆200元），得由本根却珠夫妇亲自献送，判处本根却珠拘役4个月，格登拘役2个月，前后依次执行。在拘役期间对其夫妇进行教育，使他们深刻认识到对力求爱国、进步的国家干部或参加学习的人员，除了衷心地爱护外，不得有直接或间接地进行迫害的思想和行为。”[37]
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自治区筹委会对这一事件严肃处理的意义，远远超出了事件本身，它同旧政权残酷压迫剥削农奴的行径形成鲜明的对比，引起了强烈的反响。爱国进步力量受到支持和鼓励，反动势力的气焰受到抑制。广大农牧民通过这一事件看到了自治区筹委会是真正为他们谋利益，给他们撑腰做主的，感到有了依靠，有了希望。于是在全区贯彻执行筹委会决议，减免人役税的同时，有的地方农奴们自发地举行集会，抗议头人对他们的迫害，不少地方出现了农奴和奴隶请愿，要求早日实行民主改革，早日成立自治区。面对农奴和奴隶开始觉醒的形势，西藏上层反对改革的一些人惊恐不安。他们施展两面手法，干扰和破坏自治区筹委会的工作，表面上拥护筹委会的各项决议，暗地里却在策划反对和阻挠这些有利于人民的决议和措施的贯彻执行，并且指使一些民族分裂主义分子再次公然上书，反对自治区筹委会，反对民主改革，把封建农奴制度吹捧成“最美妙的制度”，叫嚷“永远不改”，妄图永远保持封建农奴制度的反动统治。
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西藏自治区筹备委员会成立的时候，正值全国进入社会主义改造高潮时期，邻近的藏族地区和其他少数民族地区正在进行或积极准备进行民主改革。西藏民族宗教上层人士中有些爱国进步分子也主张尽快进行民主改革，随着筹委会工作的开展，广大农奴和奴隶开始觉醒，发出了要求尽早进行民主改革的呼声。在这样的形势下，当时有一些工作人员误以为西藏民主改革的条件已经成熟，可以大张旗鼓地为改革做准备了，于是掀起了民主改革准备工作的热潮，从内地抽调数千名干部分批进藏，还从社会上吸收近3000名藏族青年培养成干部和职工，在个别地方进行民主改革试点，并大力宣传民主改革。就在这时，邻近的四川凉山、甘孜等地为反对民主改革而发动武装叛乱失败后的叛乱分子，不断流窜到西藏各地，大肆散布所谓江东改革是“消灭民族、消灭宗教”的谣言，一时间人心惶惶，社会动荡，西藏上层集团的部分人则借机大做文章，煽动群众反对改革。
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1956年9月4日，中共中央针对西藏当时的形势，对西藏民主改革问题下发了重要指示。中央指出，西藏地区的民主改革，必须是和平改革。要实现和平改革，一定要对西藏上层做好准备工作以后，再去进行。这里所说的准备工作，主要指的是以下两点。一要同西藏的各方面的领导人员协商好，取得他们真正的同意，而不是勉强的同意；如果他们没有真正表示要改革，就绝不要勉强进行。二要把上层安排好，在不降低上层的政治地位和生活水平的原则下，把所有僧侣贵族的工作和生活安排好，特别是要对他们中的代表人物的政治地位和生活待遇，经协商做出适当安排。如果这两条没有做好，勉强去做就势必要出乱子。中央明确指出，从西藏当时的工作基础、干部条件、上层态度以及昌都地区发生的一些事件看来，西藏实行改革的条件还没有成熟。因此，实行民主改革肯定不会是第一个五年计划期内的事，也可能不是第二个五年计划期内的事，甚至还可能推迟到第三个五年计划之内去。
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1956年12月，毛泽东主席在接见西藏参观团团长、西藏地方政府噶伦桑颇·才旺仁增等民族宗教上层人士时，明确宣布了中央关于从1956年到第二个五年计划期间的六年间，在西藏不进行民主改革的方针。
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1957年3月5日，中央书记处召开会议讨论西藏工作问题。会议认为，西藏今后六年内不改是肯定的，西藏的人员、机构、事业、财政要下马，而且越快越好。
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5月14日，中央对《西藏工委关于今后西藏工作的决定》做了重要批示，指出：中央在重新考虑了西藏地区的历史和现实情况以后，决定从今年起至少六年以内，甚至在更长的时间以内，在西藏不进行民主改革。当然这是对西藏上层的一种让步，但这种让步不是把整个工作收缩起来，更不是放弃积极的目的。做必要的让步，正是为了在将来实现积极的目的创造有利条件。
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根据中央“六年不改”的方针，西藏工委从1957年3月开始，进行收缩工作，精简机构，缩编人员。
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8月9日，西藏自治区筹委会举行第二十次常委会，通过了筹委会整编方案，将筹委会的民政处、公安处、司法处合并为民政处，建设处、工商处、财政处、农林处、畜牧处合并为财政处，撤销财经委员会，除昌都地区的以外，7个基巧级办事处下设的11个科、室和60多个宗级办事处，一律撤销。在精简机构中，编外的汉族工作人员全部在短时间内撤回内地，藏族人员全部送到内地开办的西藏公学（以后发展为西藏民族学院）进行培养提高，为今后进行民主改革，实行民族区域自治，发展各项建设事业储备干部。
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西藏百年史研究 第三节 西藏自治区的正式成立
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西藏上层分裂集团不接受“六年不改”的方针，悍然与中央决裂，在1959年3月发动了全面武装叛乱，在中央的领导下，西藏经过平息武装叛乱、民主改革，在大力发展农牧业互助生产的同时，中共西藏工委和自治区筹委会积极贯彻稳定发展的方针，在积极发展经济的基础上，加强了基层政权建设，为建立西藏自治区打下了坚实基础和创造了充分条件。
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一 完成平叛改革的遗留任务
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经过平叛改革，西藏政教合一的封建农奴制度被彻底摧毁了，农奴主阶级也被彻底推翻了。但是，封建农奴制的残余势力还存在，有些边远地区的民主改革尚未完成，已经完成民主改革的地方，反动的农奴主分子仍然不断地进行反攻复辟活动，而且斗争的形势非常复杂。为了巩固和保卫民主改革的胜利成果，有步骤地彻底完成民主革命任务，中共西藏工委和自治区筹委会及西藏军区开展了一系列工作。中共西藏工委在认真总结平叛改革工作的基础上，根据中央有关指示精神，先后发出《关于民主改革运动中彻底肃清残匪加强对敌斗争的指示》、《关于打击农奴主阶级分子反攻倒算、复辟破坏的有关政策》、《提高警惕打击反革命现行破坏活动的指示》和《对改革中遗留的几个问题的处理意见》等一系列指示。西藏自治区筹委会和西藏军区，还联合颁布了《对曾参加叛乱外逃的藏族同胞投诚归来的通告》，这些文件明确规定了彻底完成平叛改革的政策和应切实做好的各项工作。
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按照这些文件和规定以及《边境十条》的精神，西藏工委和自治区筹委会对边民从多方面进行扶持照顾，贷款、贷粮等都比内地更为优惠，保证边民生产生活用品的需要。对外逃回窜和内部潜藏的叛乱分子，依靠治保小组、联防队、打猎保畜队和自卫队等多种形式的治安组织，贯彻“积极发动群众，大力开展政治争取，结合有力的军事打击”[38]的方针，分别予以肃清，狠狠地打击了回窜和潜藏的叛乱分子，维护了边境的安全。对投诚归降分子，按不杀、不关、不斗、不判的“四不”政策对待，凡投诚归来的人员，不问过去罪恶大小、职务高低，一律不咎既往。对率领群众和持枪归来的人员，按规定予以奖励，并对他们的生产和生活进行妥善安排。对一小撮最反动的农奴主分子搞反攻倒算，对他们拉拢、腐蚀干部和篡夺基层领导权的复辟活动，则充分发动群众，进行说理斗争，揭露他们的罪行，从而打击了反动农奴主分子的嚣张气焰，提高了农牧民群众的阶级觉悟，争取了一批外逃的叛乱分子投诚归来，安定了社会秩序，保护了农牧民个体所有制，巩固了基层政权组织。
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民主改革以后，西藏的统一战线进入了新的阶段，即由原来的反帝爱国统一战线发展成为人民民主统一战线。这时工农联盟日益巩固，上层人士也发生了重大的变化，大多数人有了不同程度的进步。为了调动一切积极因素，彻底完成民主革命任务，中共西藏工委和各级党政组织对做好新形势下的统一战线工作十分重视。根据中央指示精神，西藏各地首先认真处理了民主改革中的遗留问题，同时采取积极的态度安置上层人士，使他们各得其所，发挥作用。
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1961年8月14日至9月6日，西藏工委召开全区统战工作会议，进一步研究了加强统战工作问题，明确提出在新形势下统战工作的主要任务是：全面贯彻党的统战政策，进一步团结爱国上层人士，团结一切可以团结的人，加强教育，逐步改造，发展进步势力。为了实现这一任务，会议还研究提出了一些具体的措施和要求。在这次会议之后，中共西藏工委陆续批转了张经武在这次会议上的报告《关于当前统战工作的具体情况和今后的主要任务》以及西藏工委统战部制定的《关于加强对上层人士的团结教育工作的意见》、《关于加强同上层人士合作共事关系的意见》、《关于进一步做好寺庙工作的意见》和《关于对未叛领主及其代理人占有生产资料实行赎买政策的初步总结》等文件。根据这些文件的精神，各地进一步重视上层人士的安置、学习、生活和劳动等方面的工作，对上层人士，特别是对上层中的左派人士，不仅给他们安排工作，使他们有职有权，而且帮助他们在工作上做出成绩，在政治上有所进步，生活上得到照顾，同他们合作共事，商量解决工作中遇到的重大问题。通过开展这些工作，全区共安排上层人士876人，使大多数上层人士稳定下来，并且出现了“左派有所发展，右派有所分化”的大好形势。
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在寺庙工作方面，经过民主改革，基本上废除了寺庙的封建特权和封建压迫剥削制度，寺庙中的贫苦僧尼获得了翻身解放，政治上享受平等权利，生活上得到了改善，宗教上有了真正的信仰自由。为了更好地贯彻“政治统一、信仰自由、政教分离”的原则，更好地执行宗教信仰自由政策，在1961年以后的几年中，各级党政组织着重纠正了一些地方在民主改革特别是在改革复查运动中一度出现的违法乱纪行为，对全区著名寺庙进行了维修，同时对寺庙加强了民主管理工作，在僧尼中进行了爱国守法教育。政府还对老、弱、病、残的贫苦僧尼和宗教界上层人士的生活给予补助，给宗教界上层人士安排了工作，调动了他们的积极性。根据中央的指示，从1961年下半年开始，在拉萨三大寺、日喀则的扎什伦布寺和萨迦寺、山南的昌珠寺、那曲的孝登寺相继建立了5个佛学经典研究班，培养了一批宗教界新的知识分子。
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二 加强基层建设，巩固革命阵地
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1961年4月21日，中共中央下发《关于西藏工作方针的指示》，指出：“经过普选建立各级人民代表大会和人民委员会，是彻底完成民主改革和巩固人民民主专政的一个重大步骤，也是西藏历史上从来没有过的一件大事，特别是基层的人民代表大会和人民委员会具有重大意义。”[39]同时也指出：“基层人民代表大会及其选出的人民委员会应该在农会的基础上建立起来，务必树立贫苦农民的优势，权力务必掌握在贫苦农民之手，并且真正能够代表广大农民的意志，成为当地人民的权力机关，在党的领导下实行人民民主专政。”[40]根据中央这一指示精神，从1961年下半年开始，各地陆续进行了基层普选工作，建立了乡人民代表大会制度，成立了乡人民委员会。
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1965年7月，全区普选工作基本完成，乡人民委员会普遍建立起来。基层人民委员会代表广大人民群众的利益和意志，在党的领导下行使政府职权，成为当地人民的权力机关，使基层人民民主专政切实得到加强。在这几年中，中共西藏工委一直把加强农牧区基层建设作为工作的重点，除了积极进行民主建政工作，还加强了共产党和共青团的基层组织建设，在有条件的地方，逐步建立和健全了党支部和团支部，并对一些基层党政组织以及农牧区的生产互助组进行了必要的整顿。在基层工作中，各地区特别注意贯彻党的阶级路线，树立贫苦农奴的政治优势，使农村牧区的革命阵地日趋巩固。此外，各级党政组织还注意改进干部作风，经常强调面向基层，为基层服务。县以上机关领导部门每年都要派大批干部深入基层蹲点，帮助基层干部搞好工作，使基层工作不断地得到加强。
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加强基层工作的另一个重要方面，就是对农牧民群众和基层干部加强思想政治教育。早在1960年上半年，中共西藏工委就发出《关于对农民开展社会主义教育运动的指示》，要求在民主改革已经完成的地区，有领导、有计划地向农民开展社会主义教育。1961年中央关于五年不办合作社的指示下达以后，便把社会主义教育改为社会主义前途教育，同时进行民主革命的政治思想教育和爱国主义教育，后来随着形势的发展，又强调进行阶级教育。在宣传贯彻《农村26条》和《牧区30条》等具体政策时，还着重进行“奋发图强、自力更生”[41]的教育，帮助群众树立和增强“爱国增产、团结互助、勤俭持家、劳动致富”的思想。通过这样的思想教育工作，大大提高了群众的思想认识和政治觉悟，使广大农牧民既明确了现阶段党的方针政策，积极地发展互助生产，又明确了前进的方向，看到社会主义的前途远景，从而保证了“稳定发展”方针的贯彻落实，并为此后的社会主义改造打下了一定的思想基础。
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