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唐末以来，饱经离乱的回鹘已四分五裂，自中亚、新疆至河西走廊等地均有散布，除葱岭西回鹘与高昌回鹘外，河西及周边地区尚有甘州回鹘、沙州回鹘、肃州回鹘、贺兰山回鹘、合罗川回鹘乃至秦州回鹘等，均自立酋长，不相统属。在河西回鹘诸部中，以甘州回鹘势力最为强盛。
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晚唐五代直至宋初，各地回鹘均呈现出君弱臣强的局面，其中尤以甘州回鹘为最甚。《旧唐书》载：
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其后裔居甘州，君微臣强，无复昔日之盛。[1]
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至宋代，回鹘君弱臣强的问题更加突出，诸如可汗嗣立等大事，九宰相都拥有很大的权力。如夜落纥死后，由其子夜落隔归化嗣位，在封建社会中，这是皇家内部之事，顺理成章。然而，从史书的记载看，九宰相在他的继立问题上拥有很大的发言权：
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其年（宋大中祥符九年，1016年），［回鹘］使来朝贡，言夜落隔卒，九宰相诸部落奉夜落隔归化为可汗王，领国事。[2]
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夜落隔归化云：“父夜落纥今年三月沦谢，九宰相诸部落首领奉臣为回鹘王子。勾当昨临事务，惟望朝廷昭烛。”[3]
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从中隐约可以看出，九宰相对可汗的继立在一定程度上拥有予夺之权。
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（二）各部首领拥兵自重
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漠北回鹘汗国的灭亡，要因之一即归于各部首领的拥兵自重。西迁甘州后，这种状况依然未见大的改观。史载：
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凡差东西四姓部落头首，领兵于西凉府相杀，践其帐舍百余，杀贼二百余人，夺到鞍马牛羊不少。[4]
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四姓部落头领都手握兵权，甘州回鹘对西夏的战争，即有赖于这些部落首领的支持与出兵相助。
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（三）封建领主各自为政
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漠北回鹘汗国时代，“有十一都督。九姓部落，一部落置一都督，于本族中选有人望者为之。”[5]都督即部落长，亦即《松漠纪闻》所说的“君长”，各部落相对独立，都督拥有很大的权力。这些氏族社会的残余在其西迁后还继续得以保留，因而出现甘州回鹘国使、可汗使、公主使甚至宰相使同行入贡中原的稀见事例，如：
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其年（大中祥符元年，1008年），夜落纥、宝物公主及没孤公主、娑温宰相各遣使来贡。[6]
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［大中祥符九年］十二月，甘州回鹘可汗夜落隔归化及宝物公主、宰相索温守贵等，遣使都督翟福等来贡马及玉、香药，赐衣冠、器币、缗钱有差。[7]
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这种松散的各自为政的封建领主军事联合体制，面对的是复杂的政治斗争局面，难以适应形势的需要，故而在对外战争中，经常处于兵力不足、设防空虚的状态。[8]元昊之所以能够以一场偷袭而彻底颠覆甘州回鹘王国，原因就在于诸部兵未能对汗庭起到屏障作用，致使西夏并兵可以长驱直入，直捣汗庭。
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二 职官制度
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回鹘在西迁以前，因受到唐朝政治、文化的影响，其官制已有宰相、都督、将军、司马等称号。甘州回鹘时期的职官称谓，史书未见系统记载，但从史书中零星出现的官号看，主要继承了漠北回鹘汗国时期的传统，同时又有所变更。
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汗国最高统治者称可汗（Qaγan）。可汗，又称大汗或汗，古代北亚游牧民族柔然、突厥、吐谷浑、铁勒、回鹘、契丹、蒙古等建立的汗国，其最高统治者皆称可汗。可汗作为一国之主的称号，最早始于402年。是年，柔然首领社崘统一漠北，自称可汗，“犹言皇帝”。[9]甘州回鹘可汗常被称为“圣天可汗”或“天可汗”，前者如敦煌莫高窟第108窟主室南壁有出适敦煌翟氏的甘州回鹘可汗女的题名：“故侄女第十四小娘子是北方大回［鹘］国圣天可汗的孙一心供养。”[10]后者如P. 3633《辛未年（911）七月沙州百姓一万人上回鹘大圣天可汗状》，也同样把甘州回鹘统治者称作天可汗。
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