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这种松散的各自为政的封建领主军事联合体制，面对的是复杂的政治斗争局面，难以适应形势的需要，故而在对外战争中，经常处于兵力不足、设防空虚的状态。[8]元昊之所以能够以一场偷袭而彻底颠覆甘州回鹘王国，原因就在于诸部兵未能对汗庭起到屏障作用，致使西夏并兵可以长驱直入，直捣汗庭。
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二 职官制度
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回鹘在西迁以前，因受到唐朝政治、文化的影响，其官制已有宰相、都督、将军、司马等称号。甘州回鹘时期的职官称谓，史书未见系统记载，但从史书中零星出现的官号看，主要继承了漠北回鹘汗国时期的传统，同时又有所变更。
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汗国最高统治者称可汗（Qaγan）。可汗，又称大汗或汗，古代北亚游牧民族柔然、突厥、吐谷浑、铁勒、回鹘、契丹、蒙古等建立的汗国，其最高统治者皆称可汗。可汗作为一国之主的称号，最早始于402年。是年，柔然首领社崘统一漠北，自称可汗，“犹言皇帝”。[9]甘州回鹘可汗常被称为“圣天可汗”或“天可汗”，前者如敦煌莫高窟第108窟主室南壁有出适敦煌翟氏的甘州回鹘可汗女的题名：“故侄女第十四小娘子是北方大回［鹘］国圣天可汗的孙一心供养。”[10]后者如P. 3633《辛未年（911）七月沙州百姓一万人上回鹘大圣天可汗状》，也同样把甘州回鹘统治者称作天可汗。
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可汗的弟弟或儿子称特勤（Tegin），《突厥语大词典》称：“Tegin，这个词的原意为‘奴隶’……后来，这个词为可汗家族的子弟们所专用。”[11]在甘州回鹘中，又称“副王”，如《宋会要辑稿》蕃夷七之二二载：天圣元年（1023年）五月二十九日，“甘州可汗王夜落隔［通顺］遣使副王阿葛支、王文贵贡方物”。
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回鹘可汗之妻则称可敦（qatun）。《突厥语大词典》称：“qatun可敦，夫人。”[12]唐初，该术语又写作可贺敦，对应于qaγatun。责其实，该词最初很可能起源于鲜卑或吐谷浑人。
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可汗之女称公主（qunčuw），在甘州回鹘王国时代，公主活动较为频繁，史书多有记载，除前举大中祥符元年、九年宝物公主曾二度入贡中原王朝外，大中祥符五年（1012年）“五月八日，夜落纥、宝物公主遣使以宝货、橐驼、马来贡”。[13]天圣三年（1025年）四月，“［甘州回鹘］可汗王、公主及宰相撒温讹进马、乳香。赐银器、金带、衣着、晕锦、旋襕有差”。[14]
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值得注意的是，在甘州回鹘中常有“天公主”之谓。《新五代史·回鹘传》载：“其可汗楼居，妻号天公主。”回鹘人把可汗妻称为“天公主”，而可汗的女儿也被称为“天公主”。如曹议金所娶甘州回鹘可汗女即被称作“天公主”，瓜州榆林窟第16窟主室甬道北壁第一身即题名为“北方大回鹘国圣天公主陇西李氏一心供养”。在莫高窟第108窟东壁南侧，绘有回鹘天公主的供养像。
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图3-1 莫高窟第108窟东壁南侧回鹘天公主供养像
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其皇室之下，则有宰相之设。宰相是可汗之下辅助国君处理政务的最高官职。开宝元年（968年）十一月，甘州回鹘“宰相鞠仙越亦遣使来贡马”。[15]大中祥符元年（1008年）十一月，己巳，“夜落纥、宝物公主及没孤公主、婆（娑）温宰相各遣使来贡。东封礼成，以可汗王进奉使姚进为宁远将军，宝物公主进奉曹进为安化郎将，赐以袍笏。又赐夜落纥介胄”。[16]在汗国之内有九宰相之设，《宋史·回鹘传》：“大中祥符九年（1016年）……夜落隔卒，九宰相诸部落奉夜落隔归化为可汗王，领国事。”甘州回鹘设置九宰相的原因史无明文，应系漠北回鹘汗国时代九宰相之制的延续。《新唐书》卷二一七上《回鹘传上》载：“有外宰相六、内宰相三，又有都督、将军、司马之号。”回鹘由九个部落组成，分别为回鹘、仆固、浑、拔野古、同罗、思结、契苾、拔悉密和葛逻禄，而以回鹘部落为首。九宰相可汗是由各部落的酋长来担任的。宰相之下，又有都督、左温、密禄等官名。
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都督（Tutuq），借自汉语，本为统军官职。天赞三年（924年）辽太祖西征，“十一月，乙未，朔，获甘州回鹘都督毕离遏，因遣使谕其主毋母主可汗”。[17]这里的都督即为回鹘武职官员名称。但从有关文献看，在甘州回鹘王国中，都督常充任外使，如《册府元龟》卷九七六《外臣部·褒异三》：“乾化元年（911年）十一月，丙午，以回鹘都督周易言为右监门大将军同正。”《旧五代史》卷一三八《回鹘传》：天成四年（929年），甘州回鹘“又遣都督掣拨等五人来朝，授掣拨等怀化司戈，遣令还蕃”。《册府元龟》卷九七六《外臣部·褒异三》：长兴三年（932年）三月，后唐赐“回鹘朝贡使都督拽祝为怀化将军”。《册府元龟》卷九七二《外臣部·朝贡五》：清泰二年（935年）“七月，回鹘可汗仁美遣都督陈福海而下七十八人献马三百六十匹”。
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左温，回鹘文作Sangun，来源于汉语的将军。《宋会要辑稿》蕃夷七之一八：大中祥符三年（1010年）十一月二十日，“甘州回鹘遣左温宰相何居禄越、枢密使翟守荣来贡”。《西夏纪》卷五载：“［大中祥符二年］夜落纥令左温宰相何居录越自秦州献捷表，陈兵败德明。其立功首领，请加恩赏。”在汉文文献中又写作相温、娑温或撒温，如《册府元龟》卷九七六《外臣部·褒异三》载：后唐曾于清泰二年（935年）八月册封回鹘“副使达奚相温为怀化司阶”。
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密禄，回鹘文作Biruq，其原意为“国王侍从”、“相”。[18]清泰二年（935年）八月，后唐册封“回鹘朝贡使密禄、都督陈禄（福）海为怀化郎将”。[19]看来，陈福海身兼密禄与都督二职。密禄，《辽史·国语解》作“梅里”，释曰：“贵戚官名。”享有此官号者常受遣出使，如《新五代史·晋出帝纪》即载：“契丹使梅李来。”究其来源，很可能就是回鹘官称密六/媚禄/密禄的假借，在契丹中意转为“贵戚官”意。
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以上官名皆兴于漠北回鹘汗国时代，在甘州回鹘王国，还出现有新官号，如枢密使、都监、监使、判官等。
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枢密使，《宋会要辑稿》蕃夷七之一八载：大中祥符三年（1010年）十一月二十日，“甘州回鹘遣左温宰相何居禄越、枢密使翟守荣来贡。”
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都监，《册府元龟》卷九七二《外臣部·朝贡五》亦载：后唐庄宗同光二年（924年）“四月，回鹘都督李引释迦、副使田铁林、都监杨福安等六十六人陈方物。”
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监使，《册府元龟》卷九七六《外臣部·褒异三》：长兴三年（932年）三月，后唐赐“回鹘朝贡使都督拽祝为怀化将军，副使印安勤为怀化郎将，监使美梨怀化司侯，判官裴连儿怀化司阶。”
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判官，乾祐元年（948年）五月，回鹘可汗遣使入贡。后汉“以回鹘入朝贡使李握为归德大将军，副使安铁山、监使未（末）相温并为归德将军，判官翟毛哥为怀化将军”。[20]
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三 周邻关系及其特点
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甘州回鹘所处的河西走廊是一片特殊的地域，它既是东西方连接的桥梁和南北两高原的交汇地带，又是一块相对独立的整体。其自然和交通条件较之走廊以北的漠北高原与以南的青藏高原，无疑要优越得多。河西走廊中部北部沿着流入沙漠中的石羊河，经黑河下游的民勤和居延泽（今额济纳旗）再折向东行，是通往宁夏、河套以至蒙古草原的要径；南部穿越祁连山脉诸山口，又可通往青藏高原。河西走廊内部，大黄山（又名焉支山）、黑山、宽台山把河西走廊分为三个主要区域，每个区域又有一条较大的内陆河流，成为相对独立的小区域，它们自东向西分别是石羊河流域的武威、永昌平原；黑河流域的张掖、酒泉平原；疏勒河流域的玉门、敦煌平原。这三个流域是河西走廊的主要农业区，所以大一统时期，中央政府在这里设置郡县“以隔绝胡与羌通之路”，并往往发展成为“胡汉交往”繁荣一时的国际性大城市。而在中央强势不足的情况下，河西走廊各块绿洲则容易形成割据自立，独霸一方的局面。
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甘州的位置正处在这三个主要区域中间的张掖地区，这里相对于中原王朝来说地处边缘地带，而相对于河西走廊这一弓形狭长带状区域，它又处于心脏部位，沙州归义军、吐蕃六谷部、西夏与辽等政权分列其四周。可见，据有甘州之地，在东西方向，西可控制沙州政权以及西域诸族与中原的往来，东便于与中原王朝交结，合力而构成犄角之势，对周邻政权与势力集团无疑会形成威慑力，达到弱敌壮己的目的。在南北方向上，则掌控着两条最主要的通道，一条是向北沿张掖河（今黑河、弱水）经居延海（今嘎顺诺尔）入北方蒙古高原的大道，另一条是向南经今民乐、祁连、峨堡穿越祁连山谷地进入青藏高原的大道，这条道路至今仍为张掖通往西宁的主干道。不难看出，甘州区域地理位置之重要，具有突出的战略地缘地位，充分利用这一有利位置，是制衡诸政权图谋自身发展的有利依托。
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入居河西的这部分回鹘人，因其发现而利用了这个依托，故而得以在河西立足，与诸强争锋达一个多世纪。究其原因，首先，建牙甘州城是其第一个依托点，一方面早期移居于此的回鹘人所构成的群落基础是其落脚于此的一个原因；另一方面，优越的地理位置是其控扼河西走廊东西的有利条件，这也是甘州回鹘无论是建牙前还是一度被打散之后，仍旧要努力在甘州建牙，而没有向南纵深没入南山纵谷。其次，寻求中原王朝的承认是第二个重要依托。当然，在与周边地方、民族政权旗鼓相当，甚至略处下风的态势下，这不仅是甘州回鹘，也是其他各政权试图加以利用以制衡对手的必要措施，这可谓之“东联”。再者，利用其在交通路线上的有利位置，以获得最大的经济利益也是作为一个半定居半游牧民族所追求的目标。
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甘州回鹘相对于西侧的沙州政权来说，地理位置处于优势，能够有效牵制住对方，使后者不得不做出多方面的让步，此即“西压”之策。而对其他各方势力，则地理位置之优势便没有如此明显了，只能依其国力的盈衰、中原王朝对其支持的力度以及其他各方面影响（如来自辽的），利用某些潜在的制约因素，因而在相互制衡的过程中呈现出极为复杂的情形，形成了“南北争锋”的局面。