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其四，严密政治组织，加强行政控制。国民党从组织上看，不是一个十分严密的政党，其地方自治的治理原则也从理论上限制着政权垂直权力的过度伸展。而蒋介石以军事强人控制政权的现实及南京政府对全国实际统治力的薄弱又进一步影响着南京政权行政控制力的发挥。在与中共对垒过程中，蒋介石得出结论：中共严密的组织使其具有强大的群众动员能力，是中共能将自身实力充分发挥的一个关键原因，而国民党政权自身则“政府自政府，人民自人民，军队自军队，各不相谋，甚至省政府和县政府之间，也不能十分联络得好”。[129]针对此，蒋力图在现有框架内对政治组织有所改进，加强政权的行政和社会控制力。
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按照南京政府的地方政治体制，省直管县，传统中国原有的州府一级机构被取消，这样的政治结构源于孙中山倡导的地方自治原则。但是，当时省境庞大，交通不便，省对县的管理常常鞭长莫及。赣南的三南地区（全南、定南、龙南三县）距省会南昌有六七百公里之遥，又无公路可通，省级管理几乎无从措手。1932年8月，鉴于现有省县机构难以满足管理需要的实际状况，国民政府行政院和豫鄂皖三省“剿匪”总司令部决定在省和县之间按区域增设派出性的专员公署，加强省、县之间联系。1933年1月，南昌行营改组江西各地专员公署，扩大专员公署权力，专员一律兼任该区保安司令，并须逐渐兼任专员公署所在地县长；同时，为专员公署增加经费，配设技术人才。1934年福建事变后，又在福建推行专员公署制度，将全省分为十区，设置专员。专员公署的建立健全，在省、县之间增加了一级具有相当行政权的督察机关，可以考核地方官员、查核地方财政、核转省县间往来文件。每个专员公署一般管辖6个县，这对交通不便状况下行政权力的有效施展不无裨益。
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除设立专员公署外，南昌行营对一些离县治较远，几县交界且“平时政治力量，已有鞭长莫及之患”[130]地区，本着“适应剿匪需要，增加行政效率”[131]的原则，加设特别行政区，就近控制。1933年7月27日，南昌行营在江西藤田等四处设置特别行政区，以永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区，祟仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区，同时设立新丰、龙岗特别行政区（旋被裁撤）。10月、12月，行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局，隶属于行营和江西省政府，负责“处理全区一切行政事务”；“政治局对各级机关之关系，与县政府同”。[132]
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乡村保甲制度是中国农村实施已久的传统控管体系，民国成立后一度被废弃。1930年代初，为适应“剿共”军事的需要，加强对基层社会的控制，南京国民政府开始重建乡村保甲。1932年8月，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始大面积推行保甲制度。1933年9月，江西81县中有62县进行了保甲编组，保甲网络基本成型。蒋介石对保甲十分重视，指示：“进剿时亲查保甲，帮修寨碉，最为重要。并择其要冲之地遴选稳实保甲长，给其能足自卫之旧枪，派能干可靠之官兵数人训练监督……使其自守，则为根本之治也。”[133]“进剿”期间，保甲的建设和恢复在数据上继续显示出较快的进展，据江西省民政厅统计，到1935年江西各县编成26584保，259066甲。保甲制度的推展，对国民党权力体系的垂直延伸及反制中共的发展、渗透有着一定作用。
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（2）“七分政治”的效用
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国民党政权在政治、经济、社会上与中共全面对垒的一系列对策，取得了一定效果。国民党军军风纪在此期间确有改善，国民党方面各级人员不约而同谈道：“从前没有组织运输队的时候，民众因为怕拉夫的关系，军队所到的地方，逃避一空，现在不同了，我们军队所过的地方，老百姓排班的站着，送茶送水的，络绎于途，请向导也不发生困难，这是由于军纪严明的效果。”[134]诸如强奸、抢劫等恶性案件明显减少。当时，苏区有“有一部分群众脱离政府，如东陂、黄陂、吴村有一部分群众听反动派造谣，见红军到逃跑上山，反接济白军靖匪的食粮”[135]；一些地区“群众大受敌人欺骗，反水成立守望队替敌人担任秘密通讯员等”。[136]对此，蒋介石曾不无得意地宣称：
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从前我们军队到的时候，一般人民一定都被土匪裹挟去；现在我们这一次到了棠阴，一般人民却希望土匪早一些快走，我们军队一到，他们就出来，可见赤匪的手段无论怎么毒辣巧妙，无论对于部下对于人民监督怎么严密，在最短期间或可稍微发生效力，但用了一年半载以后，一概无用，而且还要发生反结果。[137]
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不过，国民党方面采取的这一系列政策，似也不应予以过高估计，从总体上看，所谓“七分政治”其实远远未能达到超越于军事之上的效果，在国民党政治理念、统治方式、统治基础不可能根本改变的背景下，其推出的许多措施实际效果有限。当时江西金溪县长朱琛上书蒋介石谈道：“处处离开民众，任何良法适得其反。故保甲造成土劣集团，保卫团成为地痞渊薮，建筑堡垒，徒劳民财，演成政府求治之心益切，而人民所受之痛苦则日深。其原因均为政烦赋重，处处予贪污土劣剥削之机会，故欲扬汤止沸，莫如釜底抽薪也。”[138]这一议论确非虚言。当国民党军实行普遍的动员贯彻其全面战争计划时，对民众的压力也在加大。
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第五次“围剿”中，由于碉堡、公路的大规模修筑及军队的增加，民众的劳役和供给压力较之前几次继续增加。当时有报告谈到修筑碉堡的费用：“只以取沙而论，其工料每堡需千六七百元，每碉需七八百元。假定赣属沿江构筑百座，堡占三分之一，碉占三分之二，预算不下十万元。”[139]“金溪县建筑堡垒五，碉堡八，共费万元以上。”[140]更成问题的是，军队和官员借修碉堡盘剥民众，进一步加重民众负担：“各部队修筑碉堡与工事，各种器具，多系借自民间，损坏既无赔偿，移防辄多携去。且士兵亲往民家搜借，更难保无违反纪律行为，影响军民恶感甚大。”[141]有些部队“甚至将避逃堡内之民众，悉数赶出堡外，以致流为匪用”。[142]而一些地方官员则把构筑碉堡当作聚敛手段，江西萍乡北一区区长为建筑碉堡，“于地方筹集洋二万余元”，挪用寺庙“砖木值洋约五百元并不给价”。[143]莲花县“建筑公路，各区各保，咸以摊派方式担任，不第工资无着，且须自备伙食……此外如派筑碉堡（闻派筑碉堡亦不供食不给资且砖石亦系按人摊派送去）架设电话，与服役于军队之运输，一般壮年男女劳役几无暇日”。[144]
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从收揽民心出发，第五次“围剿”期间，蒋对土豪劣绅不无抑制之意，但由于国民党政权基层控制力薄弱，乡村治理重心很大程度上仍依赖士绅，蒋介石本人对乡绅和土地问题处理又首鼠两端，既不想失去士绅的支持，又想讨好民众，他在日记中说得很明白：“对于土地问题二说，一在恢复原状，归还地主；一在设施新法，实行耕者有其地主义。对于耆绅亦有二说，一在利用耆绅，招徕士民；一在注重贫民，轻视耆绅，以博贫民欢心。余意二者可兼用也。”[145]在此背景下，地方官员对乡绅常常是投鼠忌器，涉及乡绅案件，“地方县政，往往迁延顾忌，久不处理，以致民众感受痛苦，来部指控者，纷至沓来”。[146]而在收复地区土地处理这样关乎利益取向的重大问题上，蒋介石也经常倾向乡绅，认为该事项“端赖地方士绅相助”，并制定《敦促各县士绅回县参加清乡善后工作办法》，要求各地方政府“劝导各地士绅从速回乡，共襄要政”。[147]对此，曾有人明确指出：“各县乡村受共产党‘有土皆豪，无绅不劣’之宣传，民众对一般绅士，已无信仰，或且憎恶，现又加以劣绅回乡工作，益增人民仇恨，殊失政府招回公正士绅之德意，而公正士绅益将裹足不前，乡村政治更不堪闻问矣。”[148]由于乡绅本为强势一方，两头讨好的结果事实上仍然是对乡绅的纵容。
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第五次“围剿”中，国民党军军纪虽有改善，但违犯军纪、侵害百姓的事件仍时有发生。1933年8月，到江西调查的地政调查人员遇到民众诉说：“第六师士兵强行贱买谷米，只付一元要挪一石，欲阻不得，反被恶骂毒殴。”[149]12月，国民党军第十二师通令全师指出：“近日以来，纪律废弛，日甚一日，如各部采买，藉口纸币不能换散，强压购买，或以地方匪化心理，擅取民物，不给代价，更有兵到之地，翻箱倒箧，形同洗劫！以致民怨沸腾，军誉扫地。”[150]强买强卖仍是痼疾。军队拉夫也不能完全禁绝，南昌行营别动队总队长康泽报告，江西余江一带驻军“每于开拔时，无论民夫递步哨，不分皂白，一律拉用，甚至哨丁携带公文，中途相遇，均遭强迫拉去，并有凶殴情事”。[151]占用民房更是司空见惯：“士兵所驻之房屋，多半是人民住定之内室，责令空出一部分。其厅堂及厨房既归士兵占有，房东不得自由。彼去此来，继续无间，人民住宅几成兵站。至于借用日常需要器具，任意损坏或遗失，毫不负责，犹其余事。”[152]直到“围剿”末期，扰民现象始终不绝，陈诚在家书中写道：“各部军风纪亦不甚好，如第四、第八十八师到处杀牛杀鸡、挖蕃薯花生等等，人民被扰情形亦可想见。”[153]第十师攻占瑞金当天，就有官兵拒不听令，“违令下乡，而且短给物价”。[154]军队建设的种种问题，蒋介石历历在目，日记中有清楚展现：“上午由南昌来抚州，沿途见军队之污秽，与人民之痛苦，伤心自罪，不知所止。”[155]
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至于政权建设，当时调查报告承认：“赣省年来提倡廉洁政治，绝少贪污，风气确已丕变，惟此亦不过限于县长而已，至于各区区长，仍多属贪污土劣之大集团。”[156]亲身指挥战事的陈诚也坦白指出：“此次集合数省兵力，大举围剿，并于地方党政设施，妥为规划，期以政治力量，摧毁赤匪根基。深谋远虑，纤细靡遗，匪患削平，指顾可待。惟查各县区地方，对于所颁法令，未能切实遵行，即以编查保甲团队，封锁匪区，及构筑碉堡机场公路诸端而论，或旷日废时，一无所就；或有名无实，粗具规模；便利剿匪之实效难期，徒苦人民之弊病已见。”[157]平心而论，政治的改变本非一朝一夕所能达成，何况战争环境下各种机制均待健全，政治能够不拖军事后腿就已可算成功，出现种种问题实无足怪。只是，这一现实显然难符蒋介石的期望，所以他在1934年底曾感慨叹息：“从前我们讲剿匪要有三分军事，七分政治，这不过是一种理想，事实上直到现在不过三分政治，仍旧七分军事！最多也只是军事政治各半！”[158]所谓“三分军事，七分政治”，并不一定是实际效果的真实反映，更多体现的还是蒋对政治“剿共”的重视。
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[1] 蒋介石：《剿匪应从精神、组织与纪律来奋斗》，《先总统蒋公思想言论总集》第11卷，台北，国民党中央党史委员会，1984，第20页。
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[2] 《由西成桥之役到下坪之役》，《汗血月刊》第1卷第5期，1934年7月20日。
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[3] 冰澈：《对于白军“剿共”的研究》，1931年编印，第3页。
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[4] 蒋介石：《剿匪基本工作之研究》，《先总统蒋公思想言论总集》第11卷，第42页。
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[5] 《庐山训练实纪》，赣粤闽湘鄂北路剿匪军军官训练团编印，1933，第58页。
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[6] 蒋介石：《军官训练团训练的要旨与方法》，《庐山训练集》，南京新中国出版社，1947，第18页。
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[7] 蒋介石：《时间为一切事业与生命之母》，《庐山训练集》，第71页。
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[8] 杨伯涛：《蒋军对中央苏区第五次围攻纪要》，《文史资料选辑》第45辑，全国政协文史委员会编印，1964，第183页。
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[9] 周恩来：《五次战役中我们的胜利（一）——论持久战》，《红星》第33期，1934年3月18日。
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[10] 《黄绍竑回忆录》，广西人民出版社，1991，第332页。
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[11] 《蒋介石1933年9月10日致熊式辉等电》，秦孝仪主编《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》绪编（二），第397页。
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[12] 《蒋介石日记》，1930年8月5日。
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[13] 李家白：《反共第一次“围剿”的源头之役》，《文史资料选辑》第45辑，第76页。
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