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1946年5月4日，中共中央发布了《关于清算减租和土地问题的指示》。这是共产党即将改变其抗战期间的减租减息政策的第一个官方信号。作为党的新土地政策的指导文件，《五四指示》后来被广泛引用，但在当时，它仍然是一份只能在党内传阅的文件。《指示》的内容并不特别激进，同时缺乏系统的描述。新土地政策的目标是摧毁现有的土地所有权制度，并将土地所有权转移到耕种土地的农民手中。随后，在实施《指示》的地区进行了各种形式的土地改革运动，在某些地区，这一运动甚至是以较为激烈的方式进行的。
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1947年10月10日，中共中央颁布了《土地法大纲》，结束了土地改革中这一具有实验性的阶段。《大纲》提出了系统的土地改革计划，目的是消除地主阶级以及平均土地所有权。为了完成这些目标，《大纲》制订了一系列没收和再分配土地的原则和具体程序。
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1948年5月25日，党中央指示，开展土地改革的地区必须满足以下条件：在军事上完全巩固；大多数农民要求重新分配土地；有足够的干部引导群众，而不是盲目跟从“群众自发的行动”。在1947年夏季之后解放的地区，即“新解放区”，这些条件并不总是能得到满足。条件得不到满足的地区将暂时不开展土地改革，而实行较为温和的减租减息政策。
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事实上，共产党在1946年重新进行土地改革并不是一件多么令人吃惊的事。1940年，毛泽东已经将土地改革政策视作新民主主义过渡时期的一部分。毛泽东当时这样写道：
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这个共和国将采取某种必要的方法，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行中山先生“耕者有其田”的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。[32]
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然而，距离毛泽东在1945年4月党的七大上的发言仅仅一年，就发生了这一转变，毕竟是许多人意想不到的。毛泽东曾在大会上指出，抗日战争结束之后，党将继续执行减租减息政策：
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抗日期间，中国共产党让了一大步，将“耕者有其田”的政策，改为减租减息的政策。这个让步是正确的，推动了国民党参加抗日，又使解放区的地主减少其对于我们发动农民抗日的阻力。这个政策，如果没有特殊阻碍，我们准备在战后继续实行下去，首先在全国范围内实现减租减息，然后采取适当方法，有步骤地达到“耕者有其田”。[33]
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同年10月，周恩来在重庆公开重申了这一立场。周声称，共产党的土地政策的主要目标仍然是减租减息，耕者有其田和土地国有化将留待未来完成。[34]
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许多观察者认为，共产党突然改变土地政策唯一合理的解释是内战本身。1945年10月，中国共产党和中央政府开始进行谈判；1946年5月，战争已经迫在眉睫了。这年夏天，国民政府对解放区发动了一次大规模进攻。共产党从未正式承认，是战争促使他们改变了土地政策。但在1946年，共产党公开宣称，只有通过土地改革，才能动员农民，取得农民广泛的支持。这之间的因果关系似乎十分清楚。
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然而，一些敏锐的观察家指出，在1946年5月之前一段时间，共产党的土地政策已经开始“左”倾了。毛泽东1945年11月初起草的一份党内指示反映了共产党不愿对外承认的、土地改革过程中出现的过激性。
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减租必须是群众斗争的结果，不能是政府恩赐的。这是减租成败的关键。减租斗争中发生过火现象是难免的，只要真正是广大群众的自觉斗争，可以在过火现象发生后，再去改正。只有在那时，才能说服群众，使他们懂得让地主能够活下去，不去帮助国民党，对于农民和全体人民是有利的。目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。[35]
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实际上，在共产党控制的地区，已经开始以“清算”的名义“没收”土地了。减租已经成为土改过程各种挟私报复行为的一种较为委婉的说法了。《五四指示》只是明确和规范化了日本投降之前共产党就一直在执行的一项政策。就这个方面而言，《指示》既指出了未来的发展方向，同时也是共产党过去几年在解放区的实际做法——尽管是以减租的名义进行——的延续。
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《五四指示》[36]
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《指示》的开篇指出，在山西、河北、山东、华中各解放区，已经有广大的群众运动，在反奸、清算、减租、减息斗争中，直接没收地主的土地交给农民。有些地方甚至实现了“平分土地”，所有的人都得到了三亩土地。因为一些人，包括某些党员，开始对群众运动产生怀疑，在这种情况下，党决定确定土地改革的政策路线。各地党委被要求——在条件允许的情况下——在年底之前推进土地改革。《指示》声称，各地党委必须明确认识解决解放区的土地问题是党目前最基本的历史任务。指导运动的主要原则如下：
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1．坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。
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2．吸收中农参加运动，并使其获得利益，不可侵犯中农土地，凡中农土地被侵犯者，应设法退还或赔偿。
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3．一般不变动富农的土地，如在清算退租的土地改革时期，由于广大群众的要求，不能不有所侵犯时，亦不要打击得太重。应使富农和地主有所区别。如果打击富农太重，即将影响中农发生动摇，并将影响解放区的生产。
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4．凡我之政权不巩固，容易受到摧残的边沿地区，一般不要发动群众起来要求土地，就是减租减息亦应谨慎办理，不能和中心区一样，以免造成红白对立及受到危害。但在情况许可地区，又当别论。
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5．如果我们不能遵守上述各项原则给运动以正确的指导，就会使农村群众发生分裂，就会使贫农、雇农和我们党陷于孤立，就会增强豪绅、地主和城市反动派极大的力量。因此，各地必须召开干部会议，讨论中央指示，向一切党的干部印发并解释中央指示，根据当地具体情况，确定实施中央指示的计划，调动大批干部，加以短期训练，派到新区去进行这一工作。同时向党外人士作必要与适当的解释，指出这是90%以上人民群众（农村中雇农、贫农、中农、手工业者及其他贫民）的正当要求，同时合乎孙中山的主张与政协的决议。
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6．对于中小地主的生活应给以相当照顾，对待中小地主的态度应与对待大地主豪绅恶霸的态度有所区别，应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。
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7．集中注意力向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争。没收他们的土地，但仍应给他们留下维持生活所必需的土地。
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8．除罪大恶极的汉奸分子的工厂、商店应当没收外，凡富农及地主所设的商店、工厂，不要侵犯，应予以保全，以免影响工商业的发展。不可将农村中解决土地问题、反对封建阶级的方法，同样用来反对工商业资产阶级，我们对待封建地主阶级与对待工商业资产阶级是有原则区别的。有些地方将农村中清算封建地主的办法，错误地运用到城市中来清算工商业主，应立即停止。
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9．罪大恶极的汉奸分子及人民公敌，当地广大人民群众要求将其处死，应赞成群众要求，经过法庭审判，正式判处死刑。除此以外，一般的应施行宽大政策，不要杀人或死人，也不要多捉人，以免引起群众恐慌，给反动派以进攻的借口。
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10．对一切可以教育的知识分子、开明绅士、城市中的自由资产阶级分子、赞成我们的民主纲领的其他党外人士、逃亡地主及其他人等采取宽容和解的态度。
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11．即使一些地主和逃亡分子回家的目的在于扰乱解放区，亦以让其回家置于群众监督之下更为有利。如此，可以减少城市中反对群众的力量。
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