1706759560
1706759561
“自治”是北洋政府时期很流行的话语，即给地方精英治理地方事务的权力，这纯粹是故弄玄虚、欺人之谈。实际上是期望他们在不损害中央政府财政权力的情况下承担管理地方事务的职责。32日本占领者的计划亦是如此，自治组织的创建在政权建设的复杂过程中就如一个单边上扬的梯子一样，从每个村庄开始，最高点是占领政权的南京政府。这是一个不断招募新成员、不断剔除老职员的过程，如“满铁”报告所描述的那样。它首先征募服务于日本人事业的村庄头面人物，接着进行筛选，组成村庄层面上的组织机构。然后进行第二轮筛选，将这些组织机构与县组织联系起来，再一次减少人员，变成县政府的附属机构。动员村庄里的头面人物进入基层政府，是在这些人与日本人建立的政权之间强加契约的一种方式，与此同时，虽看似将他们置于新政权的控制之下，但实际上是掌控在宣抚班职员的手中。33毫无疑问，“占领政府”是中日联合工程，但它们之间的政治关系是不平等的。
1706759562
1706759563
表二 长江三角洲地方政府组成的阶段
1706759564
1706759565
1706759566
1706759567
1706759568
自治会吸收的成员是先前“维持会”的职员，他们或是“宣抚班”认为可以接受的，或是无法解雇的人员。除此之外，“宣抚班”还设法招募其他一些重要的人物。这些不同的人，有时是有竞争关系的人拼凑在一起，彼此之间很难相处。“宣抚”人员试图不伤和气地将那些令人讨厌的人打发走，招收一些更有魅力的人物，但这种周旋工作非常困难。建立准“自治会”，然后通过协商谈判，将“维持会”过渡到“自治会”，这一过程充满着艰辛。在这个过程中，“宣抚班”职员可能将政治上不负责任的人调到其他职能部门或援助组织中，尤其是不需要多少机智或财政责任较轻的地方，譬如警察或民兵。这也给了“宣抚班”职员时间来争取那些卷入到抵抗力量中的头面人物。受过较好教育的人非常敏感，如一个加拿大传教士于1938年6月在河南北部注意到的那样，他们的第一选择是逃走，而不是滞留在地方上无动于衷，“接受过教育的人尤其是那些接受过西方教育的人选择离开，原因是他们害怕日本人的到来，会强迫他们参与征服者指导下的地方政府”。34这种担心不无道理，“宣抚班”职员定期审查这样的人，并强迫他们进行合作。
1706759569
1706759570
由于这些原因，建立一个令人满意的“自治会”可能是个漫长的过程，任务艰巨。有些地方从“宣抚班”的抵达到“自治会”的就职典礼只要短短的一周时间，如太仓和丹阳。而有些地方则长达四个月，如松江，这主要依赖于地方上的条件。虽然如此，但由于日本人有军队，且急切于看到成效，因此这个过程通常而言还是比较迅速的。“中支派遣军总司令”1938年1月28日的报告指出，在长江三角洲，已有27个“宣抚班”奔赴各主要城镇，“大概有15或16个主要城市已建立了‘自治会’，而且农村也渐渐成立了‘自治组织’”。这些成绩表明，如其满怀希望的那样，“秩序正在恢复之中，老百姓感觉地方正在趋于安定”35。
1706759571
1706759572
尽管“自治会”比“维持会”要高一个层次，但日本人还是将其看作是临时性组织，一旦地区稳定，就要被正规的行政机构所取代。它们是过渡到另一组织的桥梁，本身不是最终目标，这在“中支派遣军”1938年1月18日制订的11条“中支地区政治事务指导计划”中规定得很明确。第十条指出：“行政机构准备就绪，‘自治委员会’将被解散。”36建立“自治会”，目的是让“特务部”有个可合作的对象。但从一开始就很明确，至少在日方是这样的，没有人指望它们为“占领政府”提供有效乃至顺从的地方根基。但中方人员被招收进来的时候有没有意识到这种情况，就不太清楚了。如果意识到这种情况，他们会阻止日方的行动吗？根据他们所下的赌注，或许不会。但这意味着，在建立地方权力的漫长道路上，这个障碍将伴随着另外一些人和机构。
1706759573
1706759574
当规模较大的县政府筹备之时，“宣抚”人员驻扎在一线，亲自指挥“自治会”的工作，尤其是一些关键性的部门，如治安、财政、经济复兴等，其正式名称叫“宣抚班”。在接下来的几个月，它是一个非正式组织，与这个含糊不清、普通的“班”意思相符。只要有可能，在最初的几个月甚至几周后，“宣抚班”及其职员尽量从公众视野中消失。然而，他们的权力是众所周知的。1946年，“内政部长”梅思平在因通敌罪被审讯时说，“宣抚班”的权力在被占领各县是首屈一指的，监督中方官员所做的每一件事，他相当精确地描述了这些县的权力所在。37对梅而言，“自治”是日本人的虚构，其名称与实际情况恰好相反。地方政权在日本人的控制之下，毫无权力可言。梅的陈述是暗示法庭，不应该由他来承担基层“占领政府”所作所为的责任。无论法庭如何评价梅的陈词，但它还是选择不接受梅的暗示。
1706759575
1706759576
随着政治工作的就绪，“宣抚班”开始修复遭受战争毁坏的地区，重建“稳定”的基础，允许老百姓继续他们的生活。对占领者来说，更重要的是，利用占领区的劳力，将占领转化成符合其利益的行为。“北支派遣军总司令部”绘制了一个表格，题目为“工作纲要”，具体规定了“宣抚班”要做的工作。这个“工作纲要”所包括的一些规定，显然不适合华中的“宣抚”工作，比如涉及马匹的那些条款。尽管如此，它还是很好地概述了“宣抚班”在最初清理尸体和残骸之后所必须从事的大致工作。我从华中“宣抚”工作档案中找不到与此相媲美的工作纲要，因此将此全文翻译如下：
1706759577
1706759578
1. 政治“宣抚”工作：
1706759579
1706759580
（1）鼓励逃走的人返回：颁发良民证、通行证，确认政治上和经济上有影响的人；
1706759581
1706759582
（2）稳定人口，安定人心；
1706759583
1706759584
（3）收集土地登记簿、户口登记簿、课税清册；
1706759585
1706759586
（4）组织和训练保安大队：自卫队、保甲、青年团；
1706759587
1706759588
（5）赢得老百姓的心。
1706759589
1706759590
2. 社会政策工作
1706759591
1706759592
（1）安抚难民：成立难民接收中心，施粥，发放学校用品；
1706759593
1706759594
（2）提供医疗救助，发放药品；
1706759595
1706759596
（3）将以前妓女所住的地方改造成敬老院；
1706759597
1706759598
（4）开设咨询处：职业介绍所、纠纷解决办公室、人民法庭、意见箱；
1706759599
1706759600
（5）发行报纸；
1706759601
1706759602
（6）保护逃亡业主的财产；
1706759603
1706759604
（7）保护良民的财产；
1706759605
1706759606
（8）表彰公认的道德楷模；
1706759607
1706759608
（9）安抚那些在战争中失去亲人者或受伤者；
1706759609