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无论如何，在占领后的几天里，“特务机关”所关心的事情与其在其他地方一样。松冈勉首先热衷于建立一个由中国合作者参与的行政机构。12月21日，合作者被召集到日本大使馆，在那儿讨论成立市政府的提议。1512月24日前没有特务机关活动的记载，报告中也没有提供与合作者会见的有关信息。可能根据上海方面的指示，“特务机关”决定绕过通常的“维持会”阶段，直接迅速建立自治委员会。不知道哪些人参加了这个会议，但在战后审判中，温宗尧暗示他出席了那次会议。温是广东商人，3月维新政府成立时出任立法院院长，应该算国家级的二流合作人物了。16
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罗伯特·威尔逊说，开会那天（12月21日）对南京来说不是个好日子：
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每个商业区大火冲天，实际上，我们一群人已看见他们（日本士兵）在很多地方纵火……更多的屠杀事件不断传来。一个人今天来找美国牧师约翰·马吉，告诉我们有1000人被抓走了，他们待在被认为是安全的地方。大概有100名士兵，已放下武器，穿上平民服装；1000人被驱赶到长江边，排了两列长长的队，然后枪响了。17
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两天后，“特务机关”召集了第二次会议，“形势稍微平静点”，但威尔逊马上又指出：这是因为“没有多少房屋可烧了，没有多少东西可偷了，只剩下少数男人可被拉出去枪杀了”。18在这次会议上，“自治会”筹备委员会开始启动，南京政治“宣抚”即将登场。
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为了征召“自治会”职员，“特务机构”利用中国唯一可利用的自愿组织——红卍字会。19南京有两个红卍字会支会，都是1922年成立的，一个在市内，一个在下关（西北门外、长江边的郊区商业中心）。1927年前，南京还没有市政府，在青黄不接的季节里，像红卍字会这样的组织会给南京市民提供援助。它主要是由有地位的传统精英和一个有抱负的、新崛起的城市阶层组成。甚至在国民政府定都南京建立了一个功能完备的市政府后，这些慈善机构及其绅士领袖们，继续从事救济活动，如冬天里施食施衣，掩埋被丢弃的尸体等。1937至1938年冬季，红卍字会一如既往再一次参与组织救济工作，尤其这时市政府已逃之夭夭，他们更觉得义不容辞。1930年代自然灾害和人为灾害泛滥，南京红卍字会成员扩大到600人，为各种各样的突发救济工作动员资源。正是人道主义精神促使红卍字会活动家愿意与任何人合作，甚至是军事入侵者，因此它也较早地与占领当局接触。
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红卍字会南京分会会长是一位年长的商人，名叫陶锡三。陶早年在地方上有过一段政治生涯，但1927年国民政府当权后，他的政治生涯被迫中断。1920年代和1930年代，他在红卍字会和其他慈善组织里的乐善好施，为他在政治外赢得了广泛的社会声誉。路易斯·史迈士说，陶是年长的、受尊敬的、非国民党人士，是位“很好的老人”。陶不是日本的首选之人。大使馆的二等秘书福井纯试图选择陈嵘。陈毕业于北海道帝国大学，是金陵大学林业系的系主任，精通英语和日语。他与日本大使馆有着良好的私人关系，这使他成为一位知名且很具吸引力的候选人。但他拒绝邀请，宁愿非正式地担任联络大使馆和国际委员会的工作。福井下一个目标是娄筱锡。娄是南京的一名商人，曾在日本留学，并在上海做过翻译工作。1937年上半年，他担任中国政府与日本大使馆非官方交流渠道的联络人。娄很乐意出任“自治会”会长，但特务机关认为他看起来太像傀儡了，拒绝把他作为候选人。20他们想要一个自身具备某种权威的人，不仅仅是日本人的助手。陶锡三留着优雅的白色胡须，与南京传统精英网络关系密切，正合“特务机关”的要求。根据陶自己的陈述，他同意出任“自治会”会长的条件是日军承诺停止屠杀。没有迹象证明他的要求起了作用。实际上，军队甚至都不能保障陶家的安全。19日，一群喝得烂醉的日本兵冲进陶家，翻箱倒柜，直到两名国际委员会的成员来将他们赶走（陶的家在安全区内）。21陶那时还没有成为南京“自治会”会长，这次袭击也不足以阻止他与日本人合作。
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组织“自治会”是“特务机关”的任务，但因为需要日本大使馆接触并确认潜在的合作者，所以开始阶段大使馆似乎起主要作用。费吴生（George Fitch），南京基督教青年会美国会长，甚至认为南京“自治会”是日本大使田中末男创立的。22例如“自治会”副会长孙叔荣（一位穆斯林），是大使馆的雇员，他与南京日本人的密切关系使他早些时候被认为是日本间谍。然而，特务机关不愿意接受大使馆推荐的人。大约过了一天，拉贝听到一个传言：“这里的日军司令部不想承认由大使馆聚拢起来的‘日本人—中国人委员会’，而应该与安全区内我们的委员会相似。”传言有一定的事实根据。“特务机关”职员丸山进在他最近的回忆录中描述“自治会”表现出“相当反对日军司令部”的特征，这可能暗示“特务机关”发现大使馆为“自治会”举荐的人不是它想要的。23此处的“特务机关”与长江三角洲其他地方的“宣抚班”没有什么不同，如果没有按照他们的期望来安排，那这批人将是令他们失望的合作者。
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“自治会”其他六名成员是赵威叔、赵公瑾、马锡候、黄月轩、胡启阀、王春生。黄是红卍字会活动家，他的名字出现在前一年冬天的救助委员会职员名单中。241927年国民党接管南京前，王曾是一名警官，之后他开了一家旅馆，与该市的黑社会搅和在一起。当他掌管“自治会”警察厅时，这个关系网络对他有很大的好处。1月，“自治会”警察厅与“特务机关”、宪兵队一起，到处搜寻隐藏在居民中的中国士兵。王以前也与日本有瓜葛：他在日本接受警察训练。“自治会”其他好几个成员都与日本有牵连。陶锡三毕业于东京的法政大学；孙叔荣在日本待过两年，日语说得很流利；赵公瑾在长崎接受内科医生的训练；赵威叔和“自治会”秘书王仲调也曾经在日本留学。负责运行南京日常管理机构的人，先前与日本的接触是很重要的资格。
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张南梧、许传音、王承典、陶觉三、詹荣光等五人被任命为“自治会”的顾问。至少有三人与陶锡三关系密切，陶觉三与陶锡三是同家族的亲戚，许传音是红卍字会里的同事，詹荣光与陶锡三有私交，他在夫子庙老商业区开了一家药铺。詹的日语也很不错。因为明妮·魏特琳（美国传教士）负责金陵女子学院的难民营工作，新年去看日本人是否停止在校园里的登记工作时，请詹做过翻译。25根据有关中国沦陷时期的历史记载，12月31日，一位目击证人听了詹荣光向那些去金陵女子学院寻求避难的人发表演说，建议士兵去日本人那儿确定自己的身份，这样有希望得到日本人的宽大处理。考虑到前五天金陵大学难民营发生的事，詹不可能无知到看不出自首的结果是很可能被枪杀而不是善待。根据贝德士的报告，“中国人听从日本军官的指示”，鼓励中国士兵自愿前去登记。26那些遵照指示做的人被带走枪决，詹荣光助纣为虐，使悲剧在金陵女子学院再次上演。
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许传音扮演了不同的角色。他在美国伊利诺斯大学获得工程学博士，家中很富有。日本士兵从他家偷走了一辆道奇汽车和一架钢琴。许熟谙英语，并与安全区保持密切联系，红卍字会自然选择他与国际委员会联络。他身居多职：南京红卍字分会副会长、“自治会”顾问、安全区房屋供给专员、国际委员会和日本大使馆联络员。作为陶锡三的朋友，许在占领后的前几周内是个关键性的人物，他将各种关系连接在一起，“占领政府”便建立在这个基础之上。27如果需要多种关系来完成某件事，他也知道如何穿梭于其中。3月中旬，明妮·魏特琳正努力帮助妇女保护她们的丈夫免遭日本人的监禁，她便向许传音征求意见，该找政府里哪位主事人。由于卷入新政权早期工作太深，他迅速辞职了。1946年，他再次出现在东京审判庭上，作为起诉松井总司令官的证人。
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“自治会”顾问中另一位同样重要的人物是王承典。当我们所指的社会网络不是横向地与其他精英之间的联系，而是纵向地与下层社会发生关系时，他可能扮演了更重要的角色。关于此人，我们几乎一无所知，直到最近出版的一些以前看不到的杂志和日记，此人渐有眉目了。他以吉米·王的名字出现在南京的西方人面前，是一名拍卖商。28路易斯·史迈士第一次提到他是在12月24日一封信上，信中谈到国际委员会让王担任商业经理。他还观察到王与“南京下层社会有很多联系”，两天后他又重复提到这一点。吉米·王为国际委员会工作的同时，还参与酝酿“自治会”的谈判事宜。当“自治会”成员新年第一次公开亮相时，他与其他合作者出现在就职典礼的主席台上。在西方人眼中，吉米·王是位有灵气的、很诙谐的玩世不恭者，尤其是他在就职典礼上的表现。罗伯特·威尔逊描述，那天王是“国际委员会里主要的人物，但工作能力平平，与社会下层关系源远流长，他还有其他一些令人不快的特征”。29在金陵大学工作的美国人林查理（Charlie Riggs）一语双关地说，作为一个旧货拍卖商，王在就职典礼上的角色“很适合一个二手政府”。路易斯·史迈士同一天提到他时，用亲切开心的语调称他为“著名的吉米”。
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国际委员会成员五天后得知，王将掌管“自治会”的食物供给，贝德士嗤之以鼻道：“大米一定将成为最能赚钱的生意。”
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史迈士回答：“他可能是这个组织中第一个在3月前能运来粮食的人。”
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两天后，德国公使馆秘书乔治·罗森 （George Rosen）承认了王的能力，并称他为“新体制里最活跃的成员”。吉米·王，一个商贩，能使自己成为各方都不可或缺的人物，要不是这场袭击发生在他所在的城市，要不是这场战争带来的灾难，他可能在中华民国的历史记录中永远也找不到一个位置。他愿意行动，而不是逃走，与他一起共事的外国人钦佩他的坦白和精力旺盛。
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威尔逊无情地评价“自治会”其他成员是“一群二手货，不是这座城市里第一等工人”。这个评价有点苛刻，但也不失公平。“特务机关”1月机密报告中讽刺道：这些人在民众中没有很高的地位，也没有管理城市事务的经验。日本官方记述“占领政府”建立时，并没有如此贬损他们。1940年，日本出版了一本有关中国华中占领政权的历史著作，该书描述“自治会”成员是“地方上有能力的人”30，或许不是“一流工人”，然而确是保守派精英中负责任的领导群体，如红卍字会里的精英们。他们所表现出的能力，与其说是他们的才干，不如说是他们的资助人—委托人关系使他们在南京社会中毫无顾虑且相当有效地处理各种事务。他们不是这个时代的新知识分子，也不是新“南京国民政府”的活动家。如果确实要指出他们有什么资格担任这些工作，那就是他们被1927年掌权的南京国民政府赶出政治舞台后的经历。他们是传统精英，但接受了新式教育（在日本有很多这样的例子），加上他们传统的资源：庇护网络、经纪人技能、与地方社会的广泛联系，使他们成为地方上卓有成效的群体。
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“自治会”精英的影响力在外国人的记录中也有所反映。12月26日，日本军官到金陵女子学院为其妓院征召女人，明妮·魏特琳坚定地拒绝了他们的要求。拉贝描述了当时的情景：
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她不打算交出任何人，甚至有个自愿应招的也不行。接着，一些意想不到的事情发生了。红卍字会里一个有声望的人，我们都认识，你瞧，就是那个了解很多下层社会的人，朝礼堂里大声讲了几句友好的话，相当多的年轻逃难女孩走上前。很显然是以前的妓女，能在新的妓院找到工作，谁也不难过。明妮哑口无言了。31
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如果说魏特琳惊讶于“红卍字会里一个有声望的人” 竟然与性交易联系在一起，那么拉贝更多是开心而不是吃惊。自治会建立了三个妓院，征召妇女为其工作，尽管有争议，但确实是这个社会阶层人的正常生意。合作者承认提供性行业服务是他们不得不取悦于日本人的让步，但如果因此能安慰性饥渴的士兵，使他们不再到处强奸妇女，那么这个安排是正确的。
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无论是掩埋尸体还是征召妓女，红卍字会成员所积极从事的活动都是把双刃剑，有利有弊，有好有坏。由于占领期间红卍字会与日本当局走得太近，因此而遭到唾弃，并在战后被解散。另一方面， 红卍字会因此而得到日军行动的内情和保留的记录，这将在远东国际军事法庭上用来指控日本。红卍字会保留了掩埋尸体的记录，每天提供给“自治会”。根据“自治会”的报告，到3月上旬总数为31,781具，这个数据还会继续上涨。一封红卍字会要求“自治会”给予财政支持的申请书上透露，4月初，红卍字会成员已经处理了三万具尸体，大部分是2月最后三个星期最后一波屠杀居民时留下的。稍后，南京支会的一个报告记录显示：从1937年12月到1938年4月间，共计掩埋尸体43,121具。1946年，许传音将这个数字提供给东京审判庭，记录在案。32
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现在日本政府辩护者为减轻日本在南京罪行中的责任，不断引出这个数字作为无可争议的证据，来证明日军没有如中国人所说那样，屠杀了千千万万的中国人。例如，“特务机关”职员丸山进在他的回忆录中重复红卍字会的数据。在其他地方他指控许向法庭提供了错误的数据，因此不明白他到底是怎么想的。红卍字会的数字是这场屠杀非常引人注目的遮羞布，它提出的43,000人是个既能理解又可原谅的数字。但那些反对中国的人，将这个数字变成了最终标准，来抵制多数中国人估计和接受的30万死亡人数。43,000太低了！哪些尸体红卍字会统计了，哪些没统计，都不清楚。但大多数观察家同意，红卍字会掩埋的尸体不是南京大屠杀死亡人数的完整记录。比如，这个数字是否包括士兵，是否包括牺牲在城墙附近的士兵，是否包括已掩埋的或者淹没在水中的尸体。一些人试图用日军的屠杀来削弱日本名声，一些人希望用较低的数据来维护日本的声誉，还有各种各样的问题将继续引起他们之间激烈的争论。历史学家可以做出贡献，提供数据，缩小他们的争论范围，但必须保持中立，不能感情用事，不能偏袒任何一方。
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南京“自治会”成员第一次在公众面前亮相是1938年1月1日下午，在鼓楼举行的就职典礼上。参加就职典礼的观众是1000个被抓来的本地人，两天前特务机关便通知每个难民营，让他们派出适当数量的代表。费吴生访问日本大使馆时，正碰上他们在紧锣密鼓地准备，便捕捉了这一幕：
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他们正忙着指示60个中国人如何进行新年庆典，其中大部分是我们难民营的管理人员。要为这个庆典准备1000面五色旗和1000面日本旗，北洋政府的五色旗取代了国民党的青天白日旗。超过千人规模的难民营必须有20名代表，人数少点的难民营出10名。新年那天凌晨一点钟，五色旗将在鼓楼上空升起，还将配上一些解说词与音乐（根据节目进行），自然会将兴高采烈的民众挥舞着旗子欢迎新政府成立的场景拍摄成电影。 33
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自从十年前五色旗被孙中山国民党的青天白日旗取代后，从未在空中飘扬过。
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费吴生注意到，他的外国朋友不怎么关心新政权的就职典礼，而更在意日军为纪念这次庆典而放的两天假，“因为这意味着有更多醉酒的士兵”，醉酒就意味着屠杀。保存下来的日军士兵日记记载，那天早晨，士兵们举行了一个仪式，面向东方，祝他们天皇万寿无疆；之后，这一天的其他时间全部用来喝酒和“买屁股”（用这个术语来表示购买妓女的服务）。那些想得到免费服务和愿意排队的人可以去军队妓院。一个日记作者提到，他在街道里看到一个中国人挥舞着日本旗子，向一个妓院走去，加入到500个士兵的队列里，享受70个妓女的服务。34其他人选择屠杀来庆祝。（国际委员会记录那天确实有两个14岁的孩子成为两个宪兵队士兵的牺牲品35。）一群新年狂欢者竟然开着一辆大卡车鲁莽地冲进拉贝的家，要他去找“花姑娘”。拉贝拒绝了。他的外籍身份使他幸免于难，但很多中国人因拒绝这个要求而被枪杀了。
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回到鼓楼，观众正在聆听中国新政治家及其日本支持者演讲（所有的“宣抚班”人员都在演讲台上就座）。陶锡三宣读了五点宣言。第一点，铲除国民党的一党专制，效忠于新政权；第二点和第三点，“自治会”将与日本人合作，实行防共政策，并矫正“依靠欧美的观念”（它承认在南京人民中这些观念很强）；第四点，陶号召振兴产业，造福于民众。然而在讲这点的时候，他身后的医科大学两边的建筑物正在燃烧36；最后一点，“广泛选拔人才，以期达到彻底的民众自治”。这是1930年代保守派期望国民党放松手中权力的话语。两天后，《朝日新闻》刊文报道了就职典礼，报道说“自治会”能联合南京所有赞成日本人的组织，然而历史学家很难猜测该文作者想到了哪些组织。
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