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自从十年前五色旗被孙中山国民党的青天白日旗取代后，从未在空中飘扬过。
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费吴生注意到，他的外国朋友不怎么关心新政权的就职典礼，而更在意日军为纪念这次庆典而放的两天假，“因为这意味着有更多醉酒的士兵”，醉酒就意味着屠杀。保存下来的日军士兵日记记载，那天早晨，士兵们举行了一个仪式，面向东方，祝他们天皇万寿无疆；之后，这一天的其他时间全部用来喝酒和“买屁股”（用这个术语来表示购买妓女的服务）。那些想得到免费服务和愿意排队的人可以去军队妓院。一个日记作者提到，他在街道里看到一个中国人挥舞着日本旗子，向一个妓院走去，加入到500个士兵的队列里，享受70个妓女的服务。34其他人选择屠杀来庆祝。（国际委员会记录那天确实有两个14岁的孩子成为两个宪兵队士兵的牺牲品35。）一群新年狂欢者竟然开着一辆大卡车鲁莽地冲进拉贝的家，要他去找“花姑娘”。拉贝拒绝了。他的外籍身份使他幸免于难，但很多中国人因拒绝这个要求而被枪杀了。
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回到鼓楼，观众正在聆听中国新政治家及其日本支持者演讲（所有的“宣抚班”人员都在演讲台上就座）。陶锡三宣读了五点宣言。第一点，铲除国民党的一党专制，效忠于新政权；第二点和第三点，“自治会”将与日本人合作，实行防共政策，并矫正“依靠欧美的观念”（它承认在南京人民中这些观念很强）；第四点，陶号召振兴产业，造福于民众。然而在讲这点的时候，他身后的医科大学两边的建筑物正在燃烧36；最后一点，“广泛选拔人才，以期达到彻底的民众自治”。这是1930年代保守派期望国民党放松手中权力的话语。两天后，《朝日新闻》刊文报道了就职典礼，报道说“自治会”能联合南京所有赞成日本人的组织，然而历史学家很难猜测该文作者想到了哪些组织。
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南京现在有两个不同权限的管理机构：一个是“自治委员会”，资源很少，声誉也不高；另一个是国际委员会，资源和声誉均积累得相当多。“特务机关”希望“自治会”将国际委员会推到一边。国际委员会也有所察觉，他们听说日本大使馆答应“自治会”接管国际委员会的所有资金和储备的粮食，而且在就职典礼前一天，他们得到了证实。国际委员会发表声明，寻求先占有没收的资产，并解释它是私人慈善组织，所托管的资源不能转移。第二天“自治会”回应：宣布它能照管好安全区内难民，国际委员会合理的选择是安排好自己的位置。“自治会”拒绝承认发表这个宣言有什么明确意图。再后一天，日本军事当局开进安全区内鉴别、抓走和处死一些士兵，他们还认为另外一个年轻的男士是“抗日分子”。因为“自治会”已宣布对安全区内享有控制权，日本士兵就是去履行此项特权的。“自治会”虽然声称已控制了难民，但实际上与制度化管理安全区毫无关系，每件事都是围绕着消灭中国兵役年龄的男性公民而展开的。因此，“自治会”1月4日宣称享有控制难民的权力实则是与战争罪犯串通一气。几周后，当“自治会调查委员会”和王春生的“警察厅”帮助宪兵队围捕并处死国民政府的士兵时，这种串通行为由一两个人发展成一个机构。
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起初，国际委员会成员对“自治会”态度冷漠，怀疑它只是一个汲取资源的机器。拉贝在就职典礼前两天的日记中写道：“我们不反对他们接管我们的工作，但其看起来好像只想接管我们的钱。我不会自愿交出任何东西的。”就职典礼当天，副会长孙叔荣走到拉贝面前，说要和他谈一谈。拉贝怀疑他打国际委员会的主意。他在日记中写道，孙“很谦逊地通知我，必须马上跟我谈一件重要的事，正好，我也在等着这件事。我有很好的主意等着”。然而，事态立即便明朗了，真正施加压力的不是“自治会”而是“特务机关”。1月6日，富久田领事（那天很冷，天寒地冻）访问拉贝时，他告诉拉贝，“军事当局”——拉贝大概指的是“特务机关”——决定：国际委员会应该解散，其资产移交给“自治委员会”。
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国际委员会第二天回复了，并提出了自己的条件，要求日本在接管之前，制定恢复法律和社会秩序的具体计划。西方人很谨慎地解释他们并不反对将南京的管理移交给中国行政机构。拉贝在回复中写道：国际委员会渴望“自治会”“以最快的速度建立起一个具备正常功能的地方民政机构，应包括警察队、消防、卫生等设施，我确信国际委员会无论如何都不期望继续履行这些管理职责，这通常是由一个有能力的地方权力机构来完成的”。大体而言，国际委员会不是行政机构，它只是个负责任的、有效的慈善机构。问题是“自治会”不是“胜任的权力机构”。那天拉贝在日记中写道：“即使‘自治会’有日本人的指导，它也没有明确的想法来处理这些问题，他们所有的兴趣都在我们的资产上。”
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“自治会”已经成立一周了，它还没有表现出很强的能力能收容62,500个人（难民营1月的常住人口）和为更多的人提供食物。37拉贝真正看中的是“特务机关”，他没有觉察到它同样不能处理这个城市居民的需求。在一封信中，他极其礼貌地表达了对“特务机关”的期望：“我们也希望日本军事当局将与‘自治委员会’合作，为难民提供食物和燃料，比现在要更慷慨点。”拉贝没有兴趣去寻求政治合法性，而这却强烈吸引着“特务机关”的注意力。拉贝的关键点是：不要争夺稀缺物品，要确保不浪费物品，要齐心协力聚集物品，他指出：“即使各方人员共同努力，也只能勉强满足需求。”38
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最近出版的一本关于中国沦陷时期的历史著作，根据这两个组织之间的紧张关系，用它特有的术语来推断：“伪自治委员会与南京安全区国际委员会始终是对立的。”39时过境迁，现在回过头来看看，好像确实是那么回事，尤其是“自治会”成立后的一周内。然而，实际情况是，各种各样的因素如连任、友谊、共同的关心、对日本人的不信任、公认的资源有限等等，促使他们默默地联系起来。
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共同努力以解决那个冬天的生存需求，推动不同的参与者进行了意想不到的合作。在这场共谋中，一个关键性的人物是王承典，即吉米·王。1月10日，王拜访了拉贝，告诉他日军决定不会使用暴力关闭国际委员会，与富久田四天前提供的信息相反。日本人提的条件不高：国际委员会继续从事它的救济工作，但让“自治会”掌管难民的粮食销售。国际委员会同意了，第二天早晨便停止了粮食的出售。但那时“自治会”还没有建立起自己的销售制度，直到中午，王在安全区内开了一个“自治会”大米销售门面。日本人的下一步是停止给国际委员会供应粮食，第二天中午又停止煤的供应，并禁止它拖运这些货物。可是，在此期间，吉米·王却与国际委员会达成了协议，利用国际委员会的卡车为“自治会”搬运粮食，因为“自治会”没有自己的运输工具。这一步扰乱了下一步。考虑到粮食是从日本人那里运往“自治会”的，封锁就更具有讽刺性。几天后，两个机构都能供应粮食，日本人进行了小范围的干涉：“自治会”唯一的条件是国际委员会雇用的苦力在搬运粮食时不能戴国际委员会的袖章，而要佩戴“自治会”的会徽。即使国际委员会参与工作了，但看上去它也要好像不在现场。40
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国际委员会监管食物供给工作的是美国人林查理。林查理是国际委员会负责房屋供给的副专员，在许传音手下工作。他负责金陵大学校园的救济工作，在此过程中他与慈善工作者建立了密切的关系，包括吉米·王。林查理和王建立了食物供给制度，使安全区难民渡过了1月和2月上旬的艰难时光。正如路易斯·史迈士在1月22日救济工作报告中所记载的：他们俩“一起搬走了比日本人答应给他们的更多的大米、面粉、煤，然后用大卡车运走”。林查理用他外籍身份保护他们的工作免遭日本人的干涉，但他自己至少两次遭到日本军官的袭击。王与南京社会各阶层都有广泛的联系，积极主动地得到他想要的东西。德国公使馆大使在一个报告中这样赞扬王：他“至少有勇气对日本人说：‘如果你们要反对我，你们最好现在就在这儿杀了我！’” 中国历史编写者喜欢歌功颂德，但他们是不会选择这样的小商贩作为楷模的。如果完全依赖于中国和日本方面的记载，我们现在只知道吉米·王就是王承典——“自治会”花名册上的一个名字。令人奇怪的是，只有西方人的资料中留下了他的事迹和行为。
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“自治会”没有库存谷物，吉米·王第一周上班时找日本人要20万担大米，并建议一半免费，一半付钱（一担中低档的大米合62公斤）。日本人断然拒绝这个过分的要求，但几天后送来1250袋大米，免费配给，并答应另外再给1万袋出售（一袋重量为77.5公斤）。条件是“自治会”在安全区外销售大米，以诱使难民离开安全区。到月底，已经送来了4200袋大米——还不足原来答应的一半，仅仅是吉米·王原先要求的3％。日军还答应给1000袋面粉（每袋重22.8公斤），条件还是在安全区外销售，但直到2月面粉供应才到位。国际委员会计算，每袋大米能给125个成人吃一天，这已经是减少到维持生命的水平，那么日军1月给“自治会”的粮食只够这个城市难民三天的消费。
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粮食销售冻结后，国际委员会几次请求日本大使馆，让它与军队协商，从前政府下关仓库里提取10,933袋大米和1万袋面粉。1月28日，国际委员会还给“自治会”写信，建议：“如果这些大米是安全的，我们很高兴与你们合作得到它，免费供应给安全区内外的市民。”日本大使馆终于在2月第一个星期给予答复，很不正式地通过会说日语的美国领事约翰·艾利森（John Allison）来做这件事。日高信六郎顾问问艾利森，国际委员会是否愿意与自治会合作销售粮食。虽然国际委员会已经保证并实行过好几次了，可“特务机关”还很担心，唯恐通过粮食供给增强了西方人的政治合法性。日高特别关注，如果发放珍贵的粮食能带来政治资本，那么应该确保让“自治会”获得。
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从1月中旬开始，“自治会”在市里建立了一系列粮食销售店。然而，极糟的治安问题阻碍了销售进程。21日新开的深州路一家米店一天里被日本士兵抢劫不下三次。“自治会”决定设置一个较为复杂的程序：在一个办公室发行米票，到另一个办公室付钱，再到第三个办公室领米。第二天，“自治会”试图在宝泰街再开一家米店，离“自治会”总部很近，但还是很难维持安全和组织运输。至少在1月底之前，“自治会”没有能力保证销售过程免遭日军的掠夺。41
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2月，秩序有点好转，陶锡三建议在被居民抛弃的区域开设米店，并以低于市场价的价格销售大米，目的是鼓励居民回家。为了给这些米店供给大米，他集思广益制订了一个计划，准备在长江以北购买谷物运到南京。副会长孙叔荣反对，他觉得代价太高，并对陶锡三大声嚷嚷，强烈反对他这不经济的慷慨做法。他觉得“自治会”米店里的所有谷物都应该出售，这样既能保障“自治会”的财政收入，又能表明“自治会”对日本人很重要。孙甚至求助于日军支持他的想法，让陶主动撤销计划。关于米粮的争吵开启了会长与副会长之间长期不和与厌恶的先河，那可是整个1月份好不容易才建立起来的制度。统一的组织开始分裂了。
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日军对陶和孙之间的派系斗争不感兴趣，也不偏袒任何一方。与此同时，日本占领者已失去了对陶的耐心。“特务机关”长丸山进想起早期“自治会”是反日的，陶不适合担任会长，因为陶试图与日本人保持一定距离，然而只要“自治会”依靠日本人的资助，他就不可能做到这一点。这是合作者很古老的进退两难问题。当陶在争取“自治会”独立于日本人的斗争中失利时，孙叔荣急切地想取代他，并向日本人证明他是一个更好的合作领袖。根据丸山进的记述，吉米·王和赵公瑾支持孙。王是个非常善于见风使舵的家伙。到1月的第三个星期，陶抱怨说，他在“自治会”里已经徒有虚名，毫无实权。23日。“自治会”成员在日本大使馆集合，等候松井总司令官（松井对他们的印象很差）的接见，陶表现出团结一致的阵营。第二天上午，陶递交了辞职信，理由是上了年纪，身体不好。日本人拒绝接受他的辞职。五天后，他的新住处被洗劫一空，“特务机关”拒绝调查此事。
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陶的难题是：在接受日本人的钱时，如何避免傀儡的形象；他的主要竞争对手与日本占领者串通时，他如何维持自己的领导地位；他意识到日本人对“自治委员会”的财政支持只是短期的。“自治会”1月收入的58％（31,085 元总收入中的17,895 元）来自出售没收的谷物和面粉，这些粮食是“中支派遣军”给“自治会”的启动资金，差不多够支付“自治会”职员的薪水。1月另外1/3的收入（10,000元）是“中支派遣军”直接送给“自治会”的礼金。“自治会”只创收了3190元（占总收入的10％），是通过征收商业税和人力车税而得。然而第一个月后，日本人的财政支持结束了。2月“自治会”必须自行维持财政收支。日本大使馆以礼金的形式给予的直接支援削减到可怜的1000元（占总收入51,257元的2％），还有其他几笔日军赠送的礼金：藤田部队的2000元，上海“宣抚部”部长原田熊吉少将的500元。但这点钱远远不够市政机构的支出。这时还没有一劳永逸的金融机构为其张罗解决财政问题。一旦进入角色，“自治会”必须找到自己的生存方式。
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1月28日，“自治会”通知所有在安全区内避难的人一周内回家。该通知是以“自治会”的名义公布出去的，但这是“特务机关”制定的规章和强加的期限。然而，很多人已无家可归了。“特务机关”在1月机密报告中承认，这个城市在占领时有一半房屋被毁。423月，路易斯·史迈士负责战争损失调查工作，估计南京1/4的建筑物被烧毁，在它们“被烧毁之前，已被彻底地甚至是有组织地被抢劫一空”。另外2/3被劫掠但没有被烧毁。还有11％既没有被劫掠也没有被焚烧，但“实际上无一例外”地都被士兵闯入并抢走了部分东西，接着市内的小偷又光顾了那些无人居住的建筑物。回家的人发现家里已空无一物了。
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“特务机关”希望国际委员会配合这个计划，于是在1月28日下午邀请其领导人一起去“自治会”总部开会。松冈勉没有指示如何解决房屋缺少的问题，只是说明将派士兵来帮助赶走难民。民众的反应是歇斯底里的。国际委员会第二天做出回应，给“特务机关”递交请愿书希望延长期限，并建议“自治委员会”在政府大楼里接管难民工作。“特务机关”次日回复，重复松冈勉28日的通告。最终的结果是关闭难民营。“特务机关”指导整个过程，居民回归工作卓有成效。这不是将权威从外国人的手里转移到中国人手里，而是从外国人手里转移到日本人手里，而前者是国际委员会更乐意配合的。43
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“自治会”忠实地执行特务机关的重新安置计划，贴出告示，告诉居民2月4日为最后期限，并警告他们现在居住的临时性建筑将要拆毁。无论如何，那些有地方可去的人还是急切地想回家。没有人预料到日本士兵对这道命令的反应。他们散布到整个城市，进行又一轮疯狂的强奸、偷窃和谋杀。44这种肆意的破坏持续了一个星期，前三天达到顶峰。“唾手可得”激起了士兵强烈的欲望。2月2日上午，满满一卡车的士兵驶向“自治会”总部，“要求给他们至少找13个花姑娘，且多多益善”。约翰·马吉在那天的一封信中记录：“中国人试图拖延时间，但他们（日本兵）包围‘自治会’本部，直到下午仍在那里。‘自治会’找到了两名妓女，但这远远不够。”甚至连提供服务的“自治会”也不安全！45
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一周暴乱后，难民终于可以不受干扰地居住在难民营外了。到2月第二个周末，回家过程变得更有序了。到2月底，特务机关统计有172,502人回到安全区外的家中或者其他能将就居住的地方。严重被毁的下关——南京最穷的人的居住区——是个例外。在回家的所有难民中，只有4％回到下关。当美国生物学家史德蔚（Albert Steward）在1938年12月从下关经过时，发现这里大部分地区仍是废墟，46而这已是占领后一年了。
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3月底，有好几个指标说明南京已达到一定程度的稳定：第一，重新安置的难民人口数达235,056；第二，重新建立了与长江上游芜湖批发市场的大米贸易，这减轻了粮食供应的困难，并给了“自治会”征收税款的机会（“自治会”得到“特务机关”的允许，每担米征税6角）47；第三，火灾的数量由前一个月的48起下降到22起。尽管有这些最起码的改善，但市内大多数地方在很长一段时间里依然是废墟。4月24日（星期天）下午，美国驻东京领事馆一位叫卡伯特·科维尔（Cabot Coville）的官员来访，与其他好几位西方人到市内商业区参观。他震惊于毁坏的程度，对那些摧毁建筑物的方式更是迷惑不解：“没有几处有炮击的痕迹，但是个体商店和一些建筑物被掠夺、劫掠、火烧摧毁了，并不是整个地区都被大火烧光了，还有零零星星的建筑物幸免于难，它们提醒人们这里原来不是这样的。一个商店空无一物；旁边一个烧焦了，是里面的商品和装置被搬走后放火烧的。如果有现成的照片就好了，便能证明这些劣迹的始作俑者是谁。”48
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科维尔一直认为这些劫掠、焚烧是中国人干的，他不知道这是残暴的日本兵在执行他们上司毫无理性的命令。那时的人们不明白，为什么日军要如路易斯·史迈士所说的“故意放火焚烧这个城市大面积的商业区和工业区”49，尽管这是日军在长江三角洲地区的通常做法。一些人猜测这是他们试图掩盖劫掠的程度，另外一些人说这是对中国人抵制日军征服的惩罚。这些讨论一点也不能使恢复和重建首都的任务变得容易些。
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科维尔一行驱车到城墙外，看看南京所遭受这一切的证据：
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离开一个城门，我们在行政院院长的官邸前停下来，进去看看。它破烂不堪，砖墙上有一个巨大的炮眼穿过，人们进出的地方全是碎玻璃和砖块，客厅中央有一具马的尸体，花园里的战壕里还躺着几具中国士兵的尸体。孙逸仙的纪念碑似乎被损坏。它被竹架和草垫覆盖着。公园里的战壕是毫无计划乱挖的，战壕里中国人的尸体毫无遮拦地暴露在外。
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战壕是中国军队阻止日军袭击所做的部分准备。日军发现它们可以用来掩埋大批尸体。史德蔚1938年12月到达南京时，南京市面的损毁仍明显可见。他发现南京市的南区“毁坏的程度无法计算，市民寥寥无几，大多数商店仍然支离破碎”。根据史迈士的战争损失调查，斯图尔德推测：“如果双方合作保护市民的生命和财产，不让军事行动干涉，那么这次战争所带来的毁坏不会超过实际损失的1％—2％。”不过一年前，日本人是不会考虑这种理性计算的，他们的运作逻辑不是利润和损失，而是胜利和羞辱。如果斯图尔德的假设是有根据的推测，是成功合作可能得到的效果，那么由于南京“自治会”和“特务机关”之间没有摆正好各自的位置而导致的恶果，是个很有说服力的证据。
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