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兵燹之后，地方混乱，盗贼蜂起，居民毁家屋，迁徙流离，因之失所无依。此悉党军之遗患，使人民遭此痛苦。同人等目睹此状，恻马忧之，爰立“自治会”以震慑地方，召集各商业以繁荣市里，盖所以奠“大道政府”之基敦，大日本亲善之谊，使良民安居乐业，永享升平。
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“大道政府”并非欣然张开双臂、毫无条件地通通接受这些已成立且根深蒂固的地方合作组织。它保留了对上海周边地区这些半独立的“自治会”和“维持会”的认可和废除的权力（这些组织控制着上海周边较小的地区），这意味着它更重视建立政府的权威，而不得不将恢复战争创伤放在较低的位置上，至少是次要的位置上。在建立权威的过程中，苏锡文第一步的计划是于1月上旬发布“大道政府”第八号公告。在公告中，苏锡文勉强承认，在战事西移、地方一片混乱之时，上海郊区成立的“维持会”在管理地方事务中具有一定的价值。然而，既然现在中央权威已经重建，这些组织已完成了它的使命：
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有“维持会”应时而出，惟其中分子庞杂，良莠不一。藉会招摇扩充权利，以致巧立名目，征收税款，烦言载道，弊窦丛生。既不能洁正奉公，惠及梓乡，反而乘机图利，贻害地方。夫以善意始，而竟以恶意终。若不即日取消，各会则危害地方将不知伊于胡底。况本府所辖各机关均将次第成立，业已恢复警权办理，既有专责，固无庸多。此骈枝机关除令警察局专饬该辖区察明迅速取消外，合行令仰商民一体周知。此布。13
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在这一段文字里，苏锡文从赞扬地方“维持会”、“自治会”组织转到竭力诋毁它们。他详细说明了地方组织非法汲取财源之事，表示一定要切断这些割据一方的组织的财政基础。警察局在接下来的一年里接到了很多这样的指令。地方上抵制接管的力量相当强大，这一点也不奇怪。
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苏锡文开始了将这些自治组织纳入其控制之下的战斗。1月21日，他给“警察局”下达指令，要求上海地区各镇、村、街区于10日内提交新推举的领导人名单。这是个很好的方法，但却无法执行。苏锡文的“警察局长”朱玉轸十天后汇报说，举行选举有诸多困难，他们还需要一周时间才能完成任务。如果能完成任务，即使延缓一周，那也是乐观的。但是两个月后，南市和中心城区仍汇报说：因“地方环境”关系，不能按要求提交名单。这意味着这些“维持会”、“自治会”不愿提供其成员的信息。三天后，宝山和高桥“警察局”以相同的理由加以拒绝。朱玉轸所能做的只有耐着性子等待。他向苏“市长”保证：“自始地方政务，可以次第进行，渐臻完善。”14“大道政府”几乎毫无能力控制这些地区，其建立权威的计划根本无法推行。它所能做的是继续施压，要求地方成立“自治会”，或者在汇报本地“自治会”时，提供最新成员和服务人员的名单。
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“大道政府”控制地方“自治会”的最后一步努力是4月26号宣布更换这些基层组织的名称，大道政府被解散两天后，4月28日中华民国维新政府督办上海市政公署成立。地方“占领政府”的组织不再叫“维持会”或“自治会”，这些名称只适合在过渡时期使用，不能作为常规化的行政机构。自此以后，区和镇的“维持会”、“自治会”改称“区公所”和“镇务委员会”。15一些地区遵照指令立即改名，如日军活动频繁的靠近海边的川沙。但大多数地区置若罔闻。“市政公署”组织成立了“自治会联合委员会”以继续这一进程。6月29日，“市政公署”命令南市、沪西和闸北的“自治会”立即完成改组。接着，7月11日公告，要求所有的“自治会”改称为“区公所”。16其中一个“自治会”回信抱怨说：因为秩序仍未恢复，老百姓仍未回来，正常的行政职能根本不可能执行。实际上“大道政府”只是要求地方“占领政府”改变组织名称，但这些“维持会”或“自治会”的成员猜测，改换名称就意味着他们政治生涯的终结，高层组织将向下层机构安插心腹。7月11日的告示清楚明白地宣布，“市公署”有权任命“区长”，并透露出不打算让这些“自治会会长”留任“区长”，且措辞非常强硬。次日，南市“自治会”老老实实汇报：他们正采取适当的步骤，准备移交，但这是拖延战术。直到7月26日，“市公署”派去一个五人小组，强行解散南市“自治会”，“区公署”才得以成立。其他一些地方的“自治会”继续负隅顽抗，有的甚至抵制到第二年1月。“市公署”最终只有采取强制措施，才迫使“自治会”改组成“区公所”。
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尽管“大道政府”明确宣布结束地方“维持会”或“自治会”，但还是不断收到地方上的来信，要求承认他们的“维持会”或“自治会”。最具典型性的是沿海的两个渔村——是从以前的川沙县和宝山县分离出来的——请求“大道政府”允许他们成立“维持会”。在请求信中，他们强烈谴责国民政府“党军政府专权之下，亦未派员指导组织，只知抽收鱼税，人民负担甚重”，请求者声称迫切希望成立新政权，“拯人民于水火”，最适宜的办法是让地方人士组织临时性的“维持会”。17看来，“大道政府”将此请求束之高阁。
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“大道政府”最后接到此类的请求信是4月4日。在闸北潭子湾镇，有可能成为该“维持会”正副会长的人写信证实了他们当时的所作所为。他们说这个“维持会”刚刚成立，因为潭子湾在战争中遭到了严重的破坏，现刚刚开始恢复。潭子湾是上海复兴最晚的地区，为了保证春耕的顺利进行，时间迫在眉睫。然而他们的解释没有起作用。信中喋喋不休和令人作呕的奉承语言愈加暴露了他们心怀鬼胎。第二天“社会局”局长再次阅读了此信，并在上面贴了张小纸条。纸条上写着：大多数“维持会”都有缺陷，应当解散。但是那个闸北的“维持会”仍然我行我素，而且还添设了“警察局”，登记返乡的居民。“社会局”局长怀疑这些人品行不良。不过，这封请求信还有另外一个作用，它使“大道政府”官员想起了指示其下属解散所有“维持会”的那条命令。
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在整合行政机构的过程中，日本人的角色暧昧不明。在早期阶段，一个明显的例子是12月13日在沪西昆大棉纺织厂召开的一个会议，日本宪兵队号召商店业主和日本居民商讨维持秩序的法律和规则的标准。在宪兵队的指导下，他们通过了一个决议，建立沪西警察局，由一位中国人担任局长。这个局长的后台是日本棉纺织厂厂主，与“大道政府警察局”无关。不仅如此，“警察局”的办公室设在极司菲尔路（今万航渡路）94号，这可是“宣抚班”和宪兵队的大本营！在日本人的密切指导下，警察局运行了七周。2月5日，“沪西警察局”最终移交给“大道政府”。18（11个月后，当傅筱庵——苏锡文市长的继任者——发现宪兵队在沪西建立了准军事组织保护毒品贸易时，类似的斗争又一次出现了。然而这一次，中方成功让日方取消了军事组织，并迫使宪兵队讨论中方起草的规章制度。）19
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苏锡文对日本人控制沪西警察机关的反应没有任何记录。当苏“市长”接到警察局有关地方“维持会”或“自治会”的报告，便知道日本人侵犯了“大道政府”的权力，但涉及日本驻军指挥官或“宣抚班”时，他也只能望洋兴叹。例如，当他得知塘桥“自治委员会”不遵从“大道政府”的权威行事，便命令浦东警局前往调查。调查者汇报，塘桥“自治会”与当地日本驻军联系紧密，“自治会”之前的“维持会”是由后者组织成立的。当地驻军将这一安排呈报“浦东北部警备队”，得到了“警备队长”的批准并发行了通行证以利其成员办公。1月16日，“维持会”奉令改组为“自治会”，并制定了塘桥“自治会”简章（全称为“塘桥自治会塘桥镇办事处简章”），直言不讳地宣称，“自治会”主要依赖于当地的日本驻军。简章第一条，办事处由当地驻军组织；第二条，该办事处调解日本士兵与当地居民之间的误会；第五条，所有重要事情需向驻军汇报核准；第十三条，本简章需呈请当地驻军批准（他们确实也及时提交给了当地驻军）。这个简章揭示，塘桥“自治会”虽然在浦东的管辖范围内，但完全无视“大道政府”的存在，只服从日本驻军的权威。苏锡文可以派人调查，但他所能做的也仅限于此。20
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两个月后，苏市长在处理周浦“自治会”时，稍微有点敢作敢为了。位于浦东东南的周浦镇在“大道政府”成立前便建立了“维持会”。1月的第三周，其成员奉令取消“维持会”，改组成商会。周浦镇商会的存在之所以引起苏锡文的注意，主要是因为现任会长张雪洲在国民政府时期便担任了这一职务。苏“市长”担心，战前的利益群体重组，对其政府的权威是个潜在的威胁。苏“市长”命令“警察局长”调查该会40个会员的身份是否“纯正”。不到两个月，“警察局长”朱玉轸就递交了周浦分驻所的报告：日本“宣抚班”于3月12日在城隍庙成立了“自治会”，张雪洲理所当然成为会长。21如果苏锡文想在上海地区施行集权统治，那么周浦镇的这一举措一定令他万分沮丧，他无权干涉“宣抚班”的行动。 他质疑的是周浦“自治委员会”擅自做主的权力，尤其是发放船只许可证和征收税款的权力。“自治会”的存在有助于恢复地方经济，但任何有关国库收入的事都必须在市府控制之下。因此，苏锡文指示浦东分局局长让张雪洲尽快修改纲要，并加了一句极为生气的评语，“勿得自为风气”。
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或许张雪洲并没有自行其是，而是“宣抚班”我行我素，是日本人控制了地方事务。如果一个地方驻军司令官或“宣抚班”班长觉得需要有个“自治会”，那么他们就组织一个，不会在意“大道政府”的权威问题。毕竟两者都是为了取悦和方便日本人。我在上海档案馆没有看到苏“市长”直接反对地方头面人物的文献资料。他可能很恼火这些人的擅自做主，但却不能放开手脚对付其竞争对手（日本人），因为这个对手也是他本人的后台老板。张雪洲还成功地抵制了“大道政府”再一次的权力侵蚀：那年晚些时候，周浦划归到南汇区，他再一次担任“镇长”。
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地方组织可能成为“大道政府”的左膀右臂，地方商人可能被公认为地方组织的头头，因而，在这些组织建立的过程中，就有可能导致“大道政府”与日本人之间的利益冲突。地方头面人物如果试图迫使“大道政府”让步，最好的做法就是将地方驻军拉到自己一边。下面这个例子便上演了这一幕：1938年1月，三个商行的领袖写信，要求将川沙“维持会”升级为“自治会”，并推荐了“会长”。这件事看上去好像不利于这三个商行的领袖。苏锡文答复：他们没有权力成立这样的组织，他们推举的人，除服务于其所在镇的“镇长”外，不具有任何权威。为了使自己的请求更具有说服力，川沙商人在信中提到，他们正寻求地方驻军的批准。然而，形势看起来要复杂得多。南京中国第二历史档案馆里的一份相关档案表明：川沙日本驻军已任命了某个人来管理地方事务，此人已同苏锡文谈判并得到了许可。22有可能请求者不知道这件事；更有可能的是，他们明白正在发生的一切，试图将日本驻军推选的人赶下台。
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中央与地方的竞争不仅仅是面子和合法性问题，而是与税收等财政大事休戚相关，卷入其中的每个人都心知肚明。根据当时出版的日文资料，“大道政府”最初的经费是由天津一个匿名的“朋友”资助的。23因此，从12月中旬到1月底，在饱受战火创伤的地区，“大道政府”靠这份资助度日，没有向工商业征收费税。24免税的目的是减轻地方商人负担，并诱使其他商人跨过黄浦江到浦东来做生意。城市需要财政收入，这意味着免税期不可能持续太久。12月底，苏“市长”向“警察局长”和“财政局长”下达第六号训令，声称因为全市商业已重新开业，他们应当帮助政府，共同负担重建上海的巨大经费支出。财政人员加入了浦东、沪西、南市和闸北的警察队伍，准备从新年（农历）的第一天开始征收商业税，这一天是1938年1月31日。25
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更迅捷的税收收入来自于交通。交通税即“货物通过税”，用船只运送商品和乘客需要纳的税。最早征收货物通过税是在吴淞河上（即苏州河）的八个渡口。从1月2日起，“大道政府”与吴淞“自治会”合作征收渡船税。11日，运往沪西的蔬菜开始交税。在这两个事例中，“宣抚班”职员也参与了，并与“大道政府”的税警发生了冲突。实际上，在“政府”开始征收新税的前两天，即12月31日，朱玉轸“局长”便提醒苏锡文，日本人似乎不明白，为什么那天所有的税金都由市府机构征收，而不是由他们日本人来收。
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最为强硬、在税收方面也最为成功的是南市“自治会”。26南市是老上海市的华人中心区，是沦陷时期上海经济上最为动荡的地段。日本“宣抚班”1月中旬在南市建立了“自治会”，其征税能力不同凡响，而且成功抵制了市府的压力。“大道政府”派一个警察队监视南市“自治会”。他们发现“自治会”为刺激南市经济复兴做了大量的工作，并资助大批聚集在那里或者刚刚从法租界过来的难民。“自治会”有能力控制粮食销售，既可以救济难民，又有收入来源，这大概是它成功的关键所在。到2月下旬，南市“自治会”在难民区设立了十多个米粮销售店，这些米店由“自治会”的杂物贩卖处来监督管理。该处在九亩地还有七八个代销店，董家渡有两三个。“大道政府”社会局一位官员认为他们垄断米价（次等羊籼米每担价格13.2元，比浦东贵3元，小额出售差价更大），谴责他们为捞取额外收入而操纵粮食价格。他断定，这样的政策与“大道政府”的“仁政”恰恰相反。
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南市“自治会财政局”还在九亩地和小普陀的菜市场征收菜摊税，这两个地方因受需求的刺激，市场繁荣。为了接近较富裕的商人圈子，“自治会”成功地吸收了南市商会。南市商会在上海沦陷前就已成立，而且财大气粗。因为它与法国当局达成协议，其成员可以在法租界自由活动。“自治会工商局”成立后，商会好像还继续存在，其大多数成员在“工商局”登记注册，但只执行象征性功能，并征收一些必要的费税用来维持市场的运转。尽管一些商人抱怨，“工商局”苛捐杂税过多（已经闹到日本“宣抚班”不得不插手协调商会和“自治会”之间矛盾的局面），但是“自治会”还是毫发未伤地管理着南市。那年春天，警局提交有关南市商业事务的报告中直言不讳地指出，南市“自治会”“畸形组织，霸据一方，窃权弄政，苛扰复征，比比皆是，夫南市是在市政统治之下，今独树一帜，对我‘大道政府’行政推进，殊多阻隔”。“大道政府”向日本宪兵队报告了这一情形，建议取消南市“自治会”，派遣政府职员，但并没有得到宪兵队的支持。我猜测，南市“自治会”能保持独立的关键因素是宪兵队很乐意看到这样的局面，与其经济生存能力无关。如果宪兵队愿意将南市置于西村展藏的控制下，它就会这么做，但它现在不愿意。既然“自治会”同样有能力承担起管理任务并获得收入，有必要仅仅为了满足苏锡文集中权力的欲望而改变这种安排吗？
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南市“自治会会长”是一位律师，名叫陈云，他在地方上好像具有很高的威望。4月下旬，他代表南市“自治会”出席了重建“县政府”的改组预备大会（参见第八章）。276月底，南市“自治会”和长江三角洲大多数“自治会”一起被解散时，他担任了“南市区事务局局长”，这更能说明他具有实力和声望。然而，陈云未能长期享受成功主宰南市而带来的乐趣。8月30日，他遇刺身亡。暗杀不只是将陈从合作者行列中除掉，更让其他合作者胆战心惊，其真正目的是警告那些已经合作和有可能合作的人，如果他们胆敢继续与占领政权为伍，他们的下场就跟陈一样。
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这个暗杀事件刚发生时，上海各家报纸充斥着相关报道。这使报纸检查员忙得不可开交。吴宏凯检查员非常仔细地检查了9月3日的所有晨报，试图找出反对者的观点。但在报告的结尾处他向上司汇报，“无有碍本署消息”，他让那些报纸都过关了。9月7日他认为《时报》有一篇关于陈被杀的稿子有问题。该稿在结尾处评论道，自从陈被杀后，没有人愿意前来接管南市行政机构了。吴检查员认为此评论不适合，需要删除，但文稿的其余部分还是刊登了。六天后即9月13日，该报又提交了有关凌启鸿信息的稿件，凌是新任命的“市府社会局局长”，稿子上说，凌“不敢”上任，这意味着陈的被杀使他胆怯。吴检查员换了个表达方式，改成“尚未”。胆怯是短暂的，胆怯也没有使南市“占领政府”停止运行。“自治会”的第二把手继续主持“自治会”，一直到一位新人物沈世景接替陈的位置。“社会局局长”凌启鸿最终也上任了。28
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1938年春夏，掀起了一股暗杀上海通敌者的浪潮，陈是死者之一。29到秋季，暗杀之风渐渐消退。此后，好像仅仅担任占领政权的职员不足以招来杀身之祸，只有出卖了蒋介石国民政府的人员，才会横遭不测。这就是傅筱庵（苏锡文的继任者）“市长”犯的错误。1939年早些时候，国民党特务向傅筱庵发出试探，共谋暗杀后来的通敌大人物汪精卫。傅将计划泄露给汪精卫，好几个执行任务的国民党特务被抓，遭杀害。傅的行为使其成为合理的暗杀对象，1940年10月11日，傅筱庵任职两年后在家中被一个老佣人暗杀，这位老佣人是国民党新招募的地下党员。30
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在占领初期，苏锡文也好几次成为暗杀的目标，但他成功地逃脱了。保卫苏“市长”的安全一直是“大道政府警察局局长”朱玉轸的艰巨任务。朱不遗余力，每次都使苏“市长”虎口脱险，逢凶化吉，但朱“局长”却不能保证暗杀的企图不再发生。4月15日早晨，当苏“市长”走进一个会场后，炸弹爆炸了，这一次苏实在忍无可忍。苏虽然毫发未伤地躲过了一劫，但按惯例，朱因失职需辞职。三天后朱提交了辞职信，令他惊讶的是，苏“市长”竟然批准了。这次袭击没有阻止苏继续担任“市长”，但其他人感到恐惧了。何嘉猷——掌管“市府财政局”只有6周，炸弹爆炸时，他在现场——与朱同一天提交了辞职信，他以“弱质旧病”为由请求辞职，摆脱了令人寝食难安的困境。31
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有些政权，当其职员遭刺杀时，可能会隐瞒事实。“维新政府”却采取了不同的策略，将其职员的遇难转化成宣扬他们高尚品德的有利条件。“维新政府”将被杀的人员名单汇编成册并公开出版，以表敬意，而且还给予其家属一定的经济补偿。32通敌者的死亡具备同样的价值，因为死者是人们愿意为新政权效命的证据。33
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