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除了复兴小学教育外，“宣抚班”还热衷于建立一所日语学校。这个计划实施起来一波三折。起初指定城东小学为日语学校，并由一名中国人负责。接着又将这所学校改成日语师范学校，给教师上日语课。9但这项计划在5月上半月又被放弃了，又重新回到原来的计划。在5月18日的“自治会”会议记录中，学校校长为其教员索要薪水，但被拒绝了，因为学校还在准备阶段；校长还想要点钱做一个校牌，也被拒绝了。在“自治会”的报告中，放弃建立师范学校是因为缺少好的学生。不清楚崇明到底有没有建立正式的语言学校。5月，唯一的日语教师必须在每天的午饭时间给“民生部”职员义务教授一个小时的日语。“教化部”解决崇明居民不重视日语的方法是油印《日语简易读本》分送“自治会”其他各部作参考。
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“教化部”的报告还提到了计划创办《崇明新报》，这也是由“宣抚班”在幕后控制。上海“特务部”命令每个县都必须创办新报，因此只要有“宣抚班”的地方，就有这种报纸，在“镇江”一章里也提到过。这些报纸给居民提供新闻，而且是唯一的信息来源。不许看其他任何报纸。在太仓，1月26日，一位老太太从外地带几份非日本的上海报纸进县城，她被怀疑是间谍而被审讯。至于怎么处理她的，没有记载。在崇明也有类似的案件。报贩周海容被发现出售抗日刊物。由于他挑战了《崇明新报》的新闻垄断地位，周的尸体被肢解并扔进河里。10自治会工作报告中几乎没有提起沦陷时期这些黑暗面。这个故事来自李鹤庐的回忆录，当时李鹤庐碰巧听到这事，便记载了下来。
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然而，我们必须对“自治会”工作报告中所提到的各种活动做一解释。当“自治会”职员在收集资料编纂工作报告时，他们试图使每件事看上去像是自己做的，这样“宣抚班”的角色就被遮掩了。“自治会”报告试图给人们这样的假象：4月1日的就职、本县的事务是掌握在中国人的手里，不受日本人的控制。尽管他们有点夸大政绩，但这个报告还是提供了较多有关崇明“自治会”的信息，而其他地区的“自治会”的报告就没有这么详细了。
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但我们对“自治会”会长黄稚卿所知甚少。1939年他在一篇文章中解释了他出任“自治会”会长的动机是“为民众多增一分幸福”11，这是一种很高尚的情操。但黄是哪里人，是什么原因和力量将他推到“自治会”的最高职位，就无从知道了。但他的权力相当大，“崇明县自治委员会”暂行组织章程赋予他所有事务和人员任免的最终决定权。他极其有效地发挥了这些权力。正如我们将要看到的，他比合作阵营里其他任何人掌权时间都长。
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1938年夏，南京政府下令调整行政机构，解散“自治会”。“自治会”六个部长只有两人继续任职。一个是黄斗南，“自治会总务部部长”，调整后任“民政局局长”。另一个是陶稚菊，“自治会土地部部长”，调整后任“实业局局长”。李鹤庐说他们二人都是地主，与其他四人（其中一个在县公署任职）利用“沦陷机会，以日寇为背景”，非法“围筑”沿海滩地并暗中侵占公地，招人种植，无人敢阻止他们。陶还营救过一个舵工，这个舵工后来担任“占领政府”自卫团大队长，从1940年到1943年2月，和陶的弟弟驻防崇明。1938年前，他们默默无闻，李鹤庐说他们是“啸聚无赖”。这种措辞具有传统的偏见，不能信以为真。12
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很少有合作者能将地方上的任命变成政治上的优势。占领前，王曾鲁一直是国民党政权边缘活动家，沦陷后，被“占领政府”任命为“财政局局长”。他的政治背景能使他与岛外保持联系，他一直试图在崇明以外获得晋升。沦陷时期，他先在南京“市政府”、江苏和安徽“省政府”任职，后成为安徽某县的“县长”。“占领政府”为那些在国民党政权时期一直不得志的人提供了机会。陆梦熊攀升得比王曾鲁更高。陆在北洋政府时期有一段职业生涯，利用此段经历，沦陷时期他在青岛市政府行政委员会牟取一职。钱应清热心参与公众事务，并于1910年代前半期在袁世凯政权中任职。在沦陷时期，应“维新政府”之邀，钱担任“财政部公债司司长”，正因为此，他于1938年11月29日清晨在上海家中的床上被暗杀。崇明“占领政府”中最成功的一位要算高冠吾了，北洋政府时期他就是一名野心勃勃的军官，南京国民政府将其赶下台，沦陷时期，他又出现在政治舞台上，担任“陆军副部长”，后任“南京市市长”。他也死于非命。
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《南京新报》报道了崇明县政府就职典礼：“由于友邦某机关的指导和地方头面人物的积极参与”，崇明的行政机构又恢复工作了。这里的“友邦某机关”便是人们印象模糊的“宣抚班”；大概王曾鲁、黄斗南、陶稚菊和其他一些人就是“热心的地方头面人物”。1938年6月崇明改组，隶属于“上海市政府”时，至少有一些地方头面人物是反对的。年底《南京新报》刊文指出，崇明民众反对改组，并向南京请愿，要求重新考虑改组一事。13请愿书上写道：崇明更靠近长江入海口的北岸而不是南岸，历史上一直被认为是北方而不是南方。这种辩解是站不住脚的，因为20世纪前几十年上海的迅速崛起，是从根本上重铸了长江入海口的经济网络，并将崇明纳入其运行轨道。为了得到行政上独立于上海的好处，崇明地方头面人物极力抵制隶属于上海。
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问题的关键不是隶属关系而是税收。那年冬季，当“上海市政府”官员到江苏省省会苏州谈判移交崇明时，真正的分歧凸显出来了。“江苏省主席”陈则民以没有收到“维新政府”的指令为借口而拖延时间。在得到了“上海市政府”同意延期讨论后，陈主席呼吁“维新政府行政院”取消这个动议。他的理由很简单：那年上半年，南汇、川沙、奉贤和宝山移交给上海市，江苏省财政年收入损失了100多万元。陈主席不希望再损失崇明这笔收入了。“行政院”说它没有权力推翻政治委员会的决议，并建议双方妥协：1939年上述五县的财政收入，由“上海市政府”和“江苏省政府”分开征收。这是省府最希望得到的结果。“上海市政府”官员成功恢复谈判，去苏州讨论移交问题，崇明新任命的“地方头面人物”不得不服从。
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 二
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崇明第一批合作者早在1938年暮春时就着手改组县行政机构了。我们再来仔细阅读“自治会”一月两次的常务会议记录，看看那年春季日本占领者分派给崇明合作者的任务。4月15日第一次会议主要讨论“自治会”内部管理机构、权限、职员的薪水等问题。这么多问题一个下午没法讨论完，第二天继续开会讨论。“自治会”成立之时，关键的问题是钱，这一点通过下面证据可以看出：职员（包括“自治会”会长）的薪水标准用手写字修改过，降低了10元。14
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为了将权力延伸至农村地区，“自治会”建立了八个分会，一个在郊区，七个在农村集镇。分会职员要求在5—11人之间，但实际上没有一个分会超过9人。在“自治会”的指导下，分会有权任命其管辖范围内的保甲长，有权撤去办事不力的乡镇保甲长。“自治分会”的经费由“自治会”提供。4月15日会议记录的最后一项便是分会每月常费为300—400元的标准。5月初，提高到每月500元——因为面对农村的混乱局面，分会要做的事太多了。
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5月5日的会议议程首先讨论各分会委员会问题，接着是税收问题。“自治会”很清楚地意识到，必须尽快征收田赋，此事需要委托给下一级的分会，但最后又决定延期再议1938年度的田赋征收问题。另一项决议是豁免乡民所欠的田赋。这看上去好像是对身处灾难中的乡民的让步，但更有可能的原因是他们发现了税收记录的混乱：一旦“自治会财政部”准备征收1938年的田赋，它就要求收税人将后两年的田赋一并征收了。要想使崇明财政恢复到战前的状态，仅仅以田赋为支柱的措施是不充分的，两个纱厂的税收和进出口的关税才是财政收入的主要来源。5月的会议预料到这些，决定从5月11日起继续征收“每客随票带收捐款1角”，驳船费每客2角。15
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5月5日常务会议记录最后一项是由于财政入不敷出将关闭育婴院。日军入侵时，育婴院有24个婴儿。育婴院关闭后，招募乳母哺养婴儿，每个婴儿每月给三元营养费，12个月为限。战前，崇明还有一所孤儿院，收留了十个大一点的孩子，战后也关闭了。其中三个孩子被送到“自治会民生部”办的“服务社”，另外七个被送进了日语学校，目的是培养他们成为下一代的翻译人员。按李鹤庐的观点，翻译是个不光彩的工作。他在回忆录中列举了四个为日本侦缉队、日本警备队及宪兵队工作的翻译人员，公开谴责他们恶毒，“献身媚敌”，利用他们与日本人的关系为自己牟取利益，他们的罪行“虽一死不足以蔽其辜”。16
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5月18日会议议程中有一条很有趣的条款，有两个姓周的人请求允许其丝船通过万安港。这正是崇明岛经济所需要的。但“自治会”没有通过议案，暗示着禁运仍在执行中，只允许渔船离港，但明文禁止装运商品。这说明了占领区的安全比其经济更重要。“自治会”还讨论了强迫征收纱税，但没有达成任何决议，大概还没有到复兴海运时候，但实际上棉花已重新开始销售了。17
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保存的最后一份会议记录是5月25日召开的会议情况。会议议程分财政和安全两部分。关于财政问题，委员会通过了一个决议：尽管决议指明渔船捕鱼甚少，多用于家庭消费，但仍决定每条渔船征税三元。会议还通过了另一个决议：对鸡蛋出口解禁，每篮鸡蛋征税七角。这个税率是很适度的，因为一旦鸡蛋贸易复兴的话，一篮鸡蛋可卖50元。“自治会”还考虑过减少其职员的提议，以便削减开支；关闭船舶检查站，卸下不必要的财政负担。“自治会”在垂死挣扎。为了渡过难关，它已三次削减职员的薪水，并因缺少经费而关闭了城区一家公共医院，让患者去日军诊疗所看病。18占领没有给崇明岛带来任何经济上的意义。
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3月18日中国驻军放弃崇明县城，士兵分散到农村，其中大多以游击队的形式继续从事抗日活动。因为日军没有兴趣进入农村地区，一段时间内，农村地区是游击队和盗匪的天下。“自治会”无法在农村立足。起初它招募了30个警察，但人手太少了，无异于杯水车薪，且大多数人没有经验，只有10人在战前从事过警察职业。战前还有一支水警，“自治会”只有慢慢重建这支警力了，因为他们的摩托艇都被没收了。当时机一到，“自治会”准备租一艘摩托艇。然而，最直接的限制来自日军，后者不允许任何中国人（包括中国警察在内）拥有武器。只有日军士兵可以携带武器。中国警察所得到的只是一套新警服。“自治会”在恢复其警力方面几乎没有什么进展。只有当“自治会”改组为“县公署”时，新的警察局才建立起来，任命一个姓桥本的日本人负责管理。
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正如日本宪兵队在中国其他占领区所做的一样，负责崇明安全的日本官员依赖于有效的邻里监督制度（保甲制度），全面对付抗日军队的武装反抗。“自治会”最初涉及保甲工作是在4月22日成立独立的保甲科， 指挥和监督此方面工作。保甲科可能是在“宣抚班”的坚持下而成立的。“自治会”5月18日会议记录提到，分会没有办法让村民尽快进行人口登记，但这却是保甲制度运作的第一步。一个星期后，保甲科提交了内容全面而翔实的建议来推行保甲制度，并以此为框架建立“自卫团”。“自治会”将建议交给有关各部委员会负责人。与此同时，“自治会”授权各分会委员会筹集经费，再雇用两个职员，推行保甲制度，限期两个月，6月底截止。但自卫团枪支成了问题，没有枪，怎么训练自卫团成员？“自治会”认为保甲科应该与“宣抚班”班长商量这个问题，并要求班长找日本警备队要枪支。
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保甲科提议成立的自卫团由常备和预备两部分组成，还有一支机动小组，能迅速采取行动打击游击队。这个计划野心勃勃，迫切希望利用当地民众与游击队作战；与此同时，保甲制度提供了自治会向下延伸的联系网络，通过“自治分会”和乡镇保甲长到保（50户）和甲（10户），这正好建立在金字塔底层的每家每户之上。保甲制度除了名称上不具有现代化的特征外，在职能上它是一种极有效的户籍管理和税收体制，几个世纪来，中华帝国利用这个制度使民众动弹不得。日本殖民者希望中国广大农村地区能实行自我管理，而不需要他们付出任何代价，保甲制度正合日本殖民者的心意。1930年代早期的国民政府改革者也看中保甲制度这个功能，可是每个政府在执行过程中都给自己带来了难以解决的麻烦。
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崇明的保甲计划目标远大。根据自治会5月起草的第一套油印规章制度的手写补充文件，寄望于保甲有以下功能：预防盗匪，邻里相互监督，汇报犯罪行为，抓捕罪犯，调查旅居者，管理旅行，禁止赌博，援助火水灾，保护运输和交通，确保没有闲置土地，为农耕提供资金，促进民众健康，改善环境卫生，控制传染病暴发，提供药品帮助吸食鸦片者戒烟，传播“教化”（陈旧的口号，1938年前只是个空洞的宣传术语），鼓励孝敬、忠诚、和亲、相互帮助、救恤，慢慢灌输“保甲精神”，培养“宗教心”，登记人口，征收税款。毫无疑问，它在全面组织民众方面远远超过“自治会”的能力。1939年8月，所有的保甲事务全部移交给“县公署警察局”，取消了保甲的部分社区功能。19
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 三
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这个雄心勃勃的计划中有个令人好奇的条款：培养“宗教心”。国民政府时期意识形态现代化的一个关键性措施是反对宗教对人们的控制，在很大程度上是因为宗教与中国传统的儒教宗派主义和迷信有相似之处。迷信的宗教，与中国人另外两个恶习——赌博和吸食鸦片被看作是这一时期中国衰弱的主要原因，革除这些弊端，中国才能现代化。中国人，恰好是那些将自己的命运与日本人绑在一起、不顾一切地躲避国民党现代思想的保守的中国人，将保甲制度与思想改造工程联系起来。一个中国人将“宗教心”列在邻里监控目标的提案之内，几乎是不可思议的。我突然有个想法，当一个日本人听说这个构想对维护社会秩序有益时，会是什么反应。很显然，卡尔·马克思不是唯一认为宗教是人民的精神鸦片之人。崇明其他有关保甲制度的文献都不包括这一条，它在提议讨论阶段还没有被删去。
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