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合法性是另外一个问题。日本人打造占领政权的合法性来源非常明显，无论日本“宣抚班”职员和中国地方头面人物怎样建立新秩序，他们除了能打造这一政权的外表外，什么也不能做。他们的合作不能解决国家主权与外国占领之间不断产生的矛盾。无须争辩说国家主权是自然赋予的，还是说意识形态宣传能创造一个政权的合法性；也无须指出军事占领使占领者和被占领者两极分化，使人明白谁有权力，谁没权力。合作者都面临这个挑战，需要跨过这个无法逾越的鸿沟。“占领政府”的宣传机构加班加点地工作，来编织这个政权的面纱，使其看上去还像那么回事，并且尽量掩盖这样的事实：日军的存在是政权合法性的唯一来源，而且这个唯一的权力来源还让人联想起暴力的滥用。由此观之，“占领政府”看上去完全是一件人工制品。这个观点尽管忽视了那些心甘情愿、热情投入的地方头面人物居然为了一点好处或损失而影响人们的生活。如果不考虑这些因素，我们将会发现自己陷入了死胡同：我们讨厌被迫接受的意识形态，且会产生出敌对情绪，也会产生对国家主权天赋合法性的认可。但如果我们接受这个观点，即没有一个政权与生俱来是种族、文化和政治的产物，那么我们就能从这个死胡同里走出来，承认所有的政权都依赖宣传打造。有些是以温和平静的方式，有些是以残忍凶猛的方式，来掩盖该政权必然的不足，掩盖其与外部利益的妥协，掩盖其依赖于高压政治强迫民众接受某种民族认同。如果过于追究“占领政府”的宣传和打造，将不利于我们对实际发生的事情进行观察和研究。
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只有当我们忽略“占领政府”官方宣传的“中日同文同种”、“英法等国使我们民众陷入贫困，使我们的财富耗尽”1，我们才更能明白占领和合作的意义。地方合作者被迫按照日方的命令从事意识形态宣传，日本人似乎对这些人在意识形态上表示配合非常满意，但这些宣传与大部分中国民众所关切的事没多少关系，这些宣传只是政治合法性仪式的组成部分和一道程序而已，没有多少实质性的意义。但是建立基层政权不是意识形态宣传，而是要组织机构，它涉及哪些地方网络关系需要动员，这些网络关系能带来什么资源。一方面，占领政权要鼓励被占领者服从；另一方面也要给地方民众带来一些实际利益，像自来水、电和消防等设施。从这方面而言，“占领政府”与其他政权异曲同工，且地方管理机构的运作与和平时期也没有什么两样。一些人尽量利用占领这个历史情境所提供的机会，损人利己，聚集财富，但以这种事实作为分析的起点已太过于简单了，不能解释复杂多变的基层占领政权的历史。
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 二
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1938年夏，“占领政府”解散“自治会”，代之以“县公署”，这个过程并非一帆风顺。原“自治会”成员不愿其组织被解散、其权力被剥夺；“宣抚班”职员更不高兴看到他们费了九牛二虎之力建立的组织被肢解，因为新成立的政府机构可能就不是他们的掌中之物了；新“中央政府”也不愿意把权力和财物移交给那些“特务部”一到就与其达成交易的人。双方都持怀疑态度。中央有充足的理由认为，向地方让步有损于其威信和权力；而地方同样有充足的理由怀疑，中央每提出一个方案都是企图扩大控制权，损害地方利益。这使日本人左右为难。“宣抚班”计划依赖有影响的地方头面人物将本地带入新秩序，然而重组政府就必须限制地方的政治权力，以免地方势力妨碍了新政权的发展。而“宣抚班”职员必须鼓励地方各种人士合作，来阻止那些响应日本人号召、建立新政府的人的政治野心，以免后者威胁“占领政府”的生存能力。
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早在1938年1月18日，“特务部”就制订计划，撤销“自治会”，组织正规的县政管理机构，但一直到2月才讨论如何操作这件事。“特务部”职员与其控制的“自治会”成员一样，对这次变更焦急万分。3月上旬，征集“大道政府”日本顾问的意见时，他们怀疑，变更已经起作用的机构是否是明智之举。2地方上的“宣抚班”职员也有类似的困惑。为消除这些疑虑，5月，“特务部”将所有的“宣抚”人员召回到上海开会，会期三天（实际开了五天），讨论到底该何去何从。“特务部机关长”给副部长的工作报告中暗示，“宣抚班”与地方日本驻军有摩擦，并承认如果需要改进“宣抚班”的工作，“特务部”不得不“更严密控制运作的过程”。他没有详细说明“宣抚班”为什么需要更加严厉控制，但改组的时间选择（正当“宣抚班”准备将其“自治会”转变成“县公署”之时）表明，这一过程步履维艰。上海的五天会议说服了持反对意见的人，达成了统一的行动方案。36、7月间，各地的“县公署”陆陆续续成立了，“县知事”由“中央”任免。“自治委员会”时代宣告结束。
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“维新政府内务部”掌管这个阶段的政府重组，“部长”陈群代表中方执行自己的调整计划。4月下旬，总共大约有40名“自治会”会长接到命令，出席了南京为期三天的会议。4会长事先被告知，这次会议的目的是加强他们与“维新政府”的联系——这是“自治会”会长现在必须向陈部长汇报工作的委婉说法。大会报告了改组计划，将“自治会”转变成“公署”，而且让会长们明白，必须执行该计划，没有选择余地。嘉定“自治委员会”孙芸笙出席了会议，孙昭代表镇江参加了会议，崇明“自治委员会会长”黄稚卿没出席会议，大概是因为他的“自治会”刚刚成立不久。5伴随这根大棒的胡萝卜是“钱”。“给钱”并没有出现在陈群的会议报告中，但是上海“沪北自治联合会”的账目上出现了“中央政府”拨款的15,000元补贴（参见第六章），这说明胡萝卜已经够大了，足以使地方官员接受解散命令。会长们还得到保证，原则上他们将成为“县知事”。这不是个很可靠的承诺，因为后来证明，大多数人在更替过程中下台了。
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能否保住职位不仅是“自治会”会长所关心的，同时也是“宣抚班”班长所担忧的。如我们所知，1938年春季，“宣抚班”班长付出了艰辛的努力才找到了“自治会”会长的合适人选。他们担心这次权力集中，将危及他们精心谋划建立的“自治会”。很多人经常出入于南京和苏州，游说地方头面人物担任“县知事”。5月，镇江“宣抚班”班长加藤幸藏亲自跑到江苏省政府所在地苏州，确保其主要合作者、“自治会”会长郭志诚得到“县知事”一职。到底有多少“自治会”会长顺利渡过这次更迭，他们所占的比例是多少，弄清这个问题不是件简单的事，因为现存的档案资料残缺不齐。表三是我所能确认的所有转化为“县公署”的“自治会”名单，下表五是根据表三制定的。这表明继续留任和下台的机率差不多相同。
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表五 “自治委员会”和“县/区公署”（1938年）
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市或省
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县或区
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“自治会”
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成立日期
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“县公署”
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成立日期
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“自治会会长”是否成为
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“县知事”
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上海
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是
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真如
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