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国民党在东北停止党部活动、忙于高层经济谈判的时候，中共东北局则发展壮大。他们甚至受到苏军鼓舞，而一度向延安请战：“现战局发展已消灭了敌人五个整营……估计二三日内尚可再消灭敌人一部，我士气甚旺，建议丙丁暂不找美蒋谈东北停战问题，待打至相当阶段或美顽打我时再谈如何”？[37]“丙丁”是重庆中共代表团的代号。毛泽东“甚喜”“甚慰”，并表同意：“你们在打了这一［仗］之后，还可能再打一仗，望加注意。如美蒋立即答应停战，你们亦还可再打一星期到十天，在士气甚旺时停下来是有利的”。[38]中共抓住机会发展北满。2-3月，三五九旅到达哈尔滨，市郊即驻有中共军队主力部队1.1万余人，占据了22个县城。[39]
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延安对美则是沿袭往年策略，积极利用马歇尔的求和心理而共同施压于蒋。周恩来分析美国人“鉴于赫尔利的失败，必须站在国共矛盾之上以便操纵国共双方，而不能站在国共矛盾之中，使他们丧失调解人资格，故我们可利用美人此种态度来争取自己地位……马歇尔允再次向蒋催问”；[40]又复表现出对马歇尔的迎合，以达到“中立美国”的目标。周恩来甚至以美苏关系为饵游说马歇尔，表示中共愿意成为美苏之间的桥梁，缓和两者在亚洲的冲突。[41]这对年迈的马帅不无诱惑。当时盛传毛泽东要去苏联养病，毛还特地要周恩来传话给马歇尔表示，如果要出国的话，他愿意先到美国去看看，因为那里有很多东西可以学习。马歇尔听后非常高兴，表示立即向杜鲁门报告。[42]3月4日，马歇尔来到延安，毛泽东特地要求《解放日报》提前刊登了《欢迎马歇尔将军》的社论。中共还举行了隆重的大型招待宴会和歌舞晚会，这一次马歇尔也没有发任何脾气。毛泽东当然不会在此时忽略苏联的感受。次日晨，他尚未起床就让师哲请来苏联代表阿洛夫，解释说：“昨天举行了一次隆重的招待宴会，你知道了吧？气氛相当热烈。但马歇尔只能在礼堂里作客，却不能像你一样坐在我的寝室里同我聊天。你明白了吗？我想，无需再作多的解释……”[43]
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宪政还是训政
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1月10日，就在国共关内停火协议发布的同时，政治协商会议召开。马歇尔可谓雷厉风行，双管齐下。中国国民党、青年党、共产党、民主同盟和无党派代表38人与会。其中，国民党势力影响下的共有13人（除其本党8人外加青年党曾琦等5人），而共产党得11人，余下4人亲国、4人亲共、6人尚在两可之间。表面上看，好像是国民党派人数占优势，实则中共方面更加整齐划一，国方内部派系众多，于是主张分权的反倒占与会者的多数。[44]
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尽管蒋中正在政协开幕辞中标榜“满足人民的愿望，解除人民的痛苦，保障人民的自由”，并且称“中国必须实现民主”，然而，可惜他并不知民主为何物，只知道“宪政没有实施以前，人民真正的意志，还没有充分表达的途径，我们大家的责任，却是十分的沉重”。[45]作为政治家，他其实关心的不是民生疾苦，而是头脑中幻想出来的与私欲相结合的主义信仰。任而无责，就是蒋中正一生最大的过失。傅斯年曾将他比作希腊悲剧中的英雄形象：“其力量同时亦成为其缺陷。那些令他声名鹊起并在抗日战争中挽救中国的性格特质，却恰恰是我们通往民主之路上的绊脚石”。[46]
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在蒋中正的授意下，国民党代表提出的改组政府建议仍旧是换汤不换药，不仅只是在现有政府基础上增加人选，而且就总统一职亦规定享有许多排他的特权。
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中共当然表示反对，并以美国人提供的纲领作为攻击政府的“合法根据”。延安明确指示周恩来：“改组政府必须坚持不低于杜鲁门声明与三国公报的水平……不许多数党在政府中超过三分之一”，并且以之为基础：
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（三）军队国家化问题亦不能低于杜鲁门声明，我应明白表示非有广泛代议制政府则军队无法统一。对此问题，我应坚决转入主动，广泛发动舆论指出，国民党的庞大军队是中国军队不国家化的基本关键，必须首先要他彻底国家化，要各党派无党派共同管理军委军令军政军需军校军队，不许排斥异党。
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（四）国方不接受我之要求不要紧，不会破裂，他唯一的内战法宝已受约束，而我则有三国公报与杜声明的合法根据（对此应大力宣传）。如我现迁就他而参加政府交出军队，则我有受严重约束和损失的危险。[47]
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共产党在抗议的同时，逐步进行地方政权的构建。随着各边区控制面积和职能的扩张，民政机构也进一步细化，开始成立铁路管理局、公路管理局、河务管理局和邮务管理局，形成各自独立的经济行政实体。同时各级政府都实施军管，提出了“一切服务于战争需要”的口号。[48]
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中共的抗议在美国人那里发生了效果。1月22日，马歇尔面见蒋中正，并提交了一份临时政府组织法草案，重点在废除国民党一党专政。该草案规定，撤销最高国防委员会，代以临时政府委员会，由蒋指定20人组成，其中国民党约占一半即9人，其余共产党6人、民盟1人、青年党1人、无党派3人，可视为最高权力机关，其2/3的多数可以通过被蒋否决的提案；另外，各主要官员包括院长、部长、军委会委员可由蒋提名，但须满足国民党50%、共产党30%及其他20%的比例要求；各省、市长须蒋由国共提名人选中指派。政府委员会还有一个重要职能，就是起草宪法，准备提交定于5月5日召开的国民大会讨论。[49]蒋非常不以为然，私下斥之为“共党所不敢提者”，但迫于美国的压力，最终命国民党代表在政协上提出。
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政协形势在马歇尔的推动下，朝着相互妥协的政治轨迹发展。国民党代表甚至同意“凡收复区有争执之地方政府，暂维现状”。共产党代表也在国民党在政府中比重、国民大会代表资格和军队国家化等一系列重大问题让步。1月31日政协闭幕会，全体一致通过了政府组织案、国民大会案、军事问题案、宪法草拟案及和平建国纲领，似乎国内和平已经近在咫尺，仿佛国共二十年宿怨一夕化解。苏联广播表态：“无论在中国国内或联合国其他国家中，一切民主人民都欢迎政协会的决议，并希望迅速实现这些决议”。[50]周恩来甚至在陶行知家午餐时对蒋匀田表示，中共愿让出一席国府委员给国社党，使张君劢、张东荪两先生都能参加，并声称“毛主席也参加国府委员会为委员。毛主席将住在扬州，开会即到宁参与，会毕即回扬州”。[51]
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政协通过的政府组织案规定，组织一个多党参加的国民政府委员会，成为“最高国务机关”。按照协议，该机关不仅制定施政方针、财政预算，甚至决定立法原则、任免立法监察委员，可谓国家统治核心。国府委员会由40人组成。其中国民党委员占一半，另一半席位由共产党、青年党、民盟、无党派协商分配。凡有关施政纲领的提案，“须有出席委员三分之二之赞成始得议决”。这就是在此后11个月内共产党一直要求占1/3席位即14人的否决权依据所在。其实，就提案的性质是否有关施政纲领，尚须半数以上委员即21人方可决定。
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而国民大会案规定，首届国大为制宪国大，于本年5月5日召开。国民代表共2050人，是在维持原有1200名代表不变的情况下，增加台湾、东北及党派代表850人。宪法草案经代表3/4多数即1538人同意则可通过，通过半年内行宪，进入“宪政”时代。
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军事问题案规定，中国实行军党分立的原则，改党军为国军，任何党派不得在其中进行政治活动。同时严禁军队干涉政治，国民党军尽速于半年内先整编为90个师，共产党军也相应缩编一定规模，双方最终合编为50或60个师的国家军队。
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宪法草拟案实际上规定了国家的政权组织形式：中央由行政、立法、监察、司法、考试五院组成；地方自治，省政民选，与中央之间均权，“省得制定省宪，但不得与国宪抵触”。至于宪草本身，由政协五派共推25名代表，外加专家10人，修改1936年国民党制定的“五五宪草”，以两个月为限。[52]
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作为“五五宪草”曾经的主持人，孙科以国民党代表身份同意了张君劢等人对孙文五权宪法设想的根本改动。他其实有自己的小算盘。在许宝驹、王昆仑等中共地下党员的谋划下，孙科、李济深、冯玉祥密邀国民党反蒋同志于右任、龙云、刘文辉、李任仁、陈铭枢、杨杰等于重庆民权路聚兴诚银行集会，以孙为国民党领袖而改革党务，罢免蒋中正，定于稍后召开的六届二中全会上联署提出。[53]然而，事后孙科又为蒋敲打而未敢实施。2月8日，蒋中正已决定实施反击，“列举违反建国大纲各点”，来否定新宪草。[54]
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至于和平建国纲领通篇美好，说到底可望而不可即，根本不值一提。政治协商会议是中国民主历史上的一现昙花。但因为国共两大党的代表都不能完全代表两党，政协决议时刻面临着被实权派否决的危险。
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就国民党来说，2月10日，蒋中正约见高级干部谈话，表示：“此次政治协商会议中，宪草所决定之原则与总理遗教出入处颇多。余事前未能评阅条文，在协议决定以前，不及向本党代表贡献意见，以相商榷。协议既定之后……欲据此原则作为定案，则窒碍甚多，且决不能拘束国民大会而使之通过，亦为甚明之理”。[55]随后3月1日召开的国民党六届二中全会，成为党内各派系对参加政协会议国民党八代表的集体炮轰，孙科、王世杰、张群、张治中俱噤若寒蝉，唯元老级别的邵力子一人做了辩解。蒋中正对批评的默许，使得事态后来竟发展为国民党内派系之间的夺权斗争，并最终直指蒋本人。3月4日、11日蒋两次发表演讲，喊停了对代表的批评，并顺势表达出自己对政协决议的不满。[56]国民党六届二中全会是蒋对马歇尔压力的巨大反弹，使得国民政府改组的一线希望丧失了。
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当时，刘少奇、周恩来等负责的中共中央显然倾向于遵从苏联意见而达成关内和平。1月28日，王若飞在重庆向苏联大使报告政协进展，获得了“辰兄”的表扬：友人认为这是大胜利，是蒋的大让步，没有可怕的危险，我们应学习法国的经验。[57]与此同时，周恩来赶回延安汇报政协情况，刘少奇大加赞同，他说：“今天主要的问题是左倾，是不相信和平，不相信政协的方法可能达到比军事斗争更大的结果”；他同意军队国家化，认为即便取消了军队中党的领导，但“大危险是没有的，因为这一让步换来了全国范围内的民主运动的胜利”，而更为重要的是“我们这个和平方针与苏联的方针一样，他们要了解我们这一点”。[58]然而事实上，毛泽东对于任何实质性让步都是不赞成的。2月8日，中共开始考虑政协决议实施的时候，毛泽东就表示“第一是决不能答应把我们的军队与国民党的军队合编起来，第二是驻地仍应坚持在我们自己的地区”。[59]四天后，当中央书记处会议进一步讨论军队整编问题时，毛泽东指出：“美蒋要以统一消灭我们……军党分立还不是最危险的，合编分驻才是最危险的。”他甚至含蓄地将批评的矛头指向苏联：“我们国内国际条件与法国不同”。局面迅速变成了一边倒的形势。王稼祥也认为，马歇尔的计划是要完全控制全中国的军队。刘少奇不得不承认“以军队国家化换取国家民主化的思想有危险，这种思想要在我们同志中去掉”。[60]毛泽东一从重庆回来就说过：“解放区军队一枪一弹均必须保持，这是确定不移的原则……即将来实行编整时，我方亦自有办法达到一枪一弹均须保存之目的。过去中央指示各地扩大军队，整编主力计划，继续执行不变”。[61]又说：“人民的武装，一枝枪、一粒子弹，都要保存，不能交出去”。[62]短短一个月，中共的立场因毛泽东的决断而发生转变，随后更表示了对宪法草案的否定。[63]
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按照军事问题案的提议，国共整军方案于2月25日下午4时由张治中、周恩来和马歇尔在重庆上清寺尧庐签字后生效，明确规定了18个月的执行期限：根据整编每师至多1.4万人、三师为一军的标准，第一年先将国共陆军师数目分别整编为90个和18个（东北国15共3、西北国15共0、华北国21共12、华中国27共3、华南国12共0）；再六个月进一步缩编为国50共10，并在东北、华北和华中将缩后中共军队合编入统一的政府军，中共军官在华北和华中4/10个军中充任军长。毛泽东在给周恩来的指示中写道：“在原则上赞成他［马歇尔］的意见……美蒋的目的在于政治上让步，军事上取得攻势，对这种阴谋必须严重注意。”在执行上，内部的提法是在第一年整编完毕后再行看待合编问题，实则“两党军队合编不能答应”。[64]
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3月17日，正值壮年的军统局首领戴笠突遇飞机失事死亡。这对中共来说，是天大的喜讯：不但军统局的情报活动遭受严重挫折，一些国民党的秘密特工就此失联，而且蒋中正个人的信息渠道也顿时收窄，其刚愎自用日甚一日。就算对蒋家忠心耿耿的私人医生晚年也说：“他觉得自己的坚持都是对的，所以别人的话都听不进去。且除了戴传贤、吴稚晖、经国先生及［美龄］夫人外，能与他讲话的人也太少，加之没人敢在他的面前有所批评，大家在他面前都唯唯诺诺”。戴笠在时，还有他提供情报。可是当戴雨农的座驾在南京岱山风雨中坠毁之后，“情报系统均由经国先生负责，总统的消息来源便十分受到限制，除经国先生与夫人外，没人能对他讲外界的事情……总是报喜不报忧……到了他们那种地位的人，已经听不进任何不入耳的声音，因为他们已经被权力冲昏了头。权力使人腐化，连经国先生晚年也是一样，我们在旁边其实都看得清清楚楚”。[65]
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按照整军方面的精神，并且在马歇尔的直接压力下，蒋中正还不得不命令广东张发奎暂缓清剿辖区的中共武装，即曾生的东江纵队和海南冯白驹的琼崖纵队，准许他们北调。[66]3月27日，军调部三人小组达成协议，2400人的中共军队可由美国军舰负责运送至华北，甚至由国民政府支付373686000元法币的路费。[67]7月5日，美三艘坦克登陆舰将东江、珠江、韩江、南部部队骨干共2583人安全运抵山东烟台，这批人后来经过整训编入华东野战军，在将来的鲁南、孟良崮、淮海战役中发挥了重要作用。[68]
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蒋中正对于马歇尔的施压自然表示不满。据张群向同乡李璜透露：蒋先生很不高兴马歇尔向他施压，强迫对中共停战，以致贻误军机。青年党党魁李璜则回应说：“蒋先生既决心要消灭共军，则不应敷衍美国而表示可以和谈，大可以与马歇尔将军公开摊牌，让他回美国去，万不宜有这样的拖泥带水的作法！因为美国人……往往自以为是，而不瞻前顾后的；将来事如无成，他是容易怪到政府的头上，认为政府对他没有诚意的啊！”[69]
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必须特别指出的是，此时的中国，八年多的战争已经使社会经济千疮百孔，当下最重要的任务应是收拾民心、恢复民生而不应再有任何战事。负责战后复兴的蒋廷黻简述了当时的困境：“我们面临最艰难的任务还在于那些被战争破坏的地区。例如广西有许多城市几乎完全被毁。湖南的长沙八成尽毁。湖北老河口地区的乡镇村庄全在拉锯战中一扫而光。这些地方的居住问题最为严重”；“一大难题是缺乏运输”；“中国极其需要公共设施建设——公路、铁路、运河、堤坝的维修”。[70]然而内战和通胀无疑加重了恶性循环。
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