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在讨论南下护法的会上，海军提出护法的宗旨，乃拥护约法、拥护国会、拥护合法总统三项，既不能增，亦不能减。但孙文忽然提出要恢复“临时大总统”之称，其理由是当初他辞去总统，是以宣统皇帝退位为条件，如今宣统复辟，他当然恢复总统资格。此议一出，几乎遭到众口一词的反对，张耀曾挖苦说，这是“双复辟”。他们认为，目前只宜提“迎黎复职”，不宜再节外生枝。孙文退而求其次，主张在南方组织临时政府。
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孙文、唐绍仪、程璧光都是广东香山人，乡音虽同，但各说各话。唐绍仪说，北方政府非合法政府，南方不能也成立非合法政府，最适当的办法是把合法的中央政府迁到上海，继续执行合法之职务。程璧光也说：“所谓维持国事者，为起兵讨贼，其他非所敢知也。”孙文得不到大家的支持，转而向支持护法的西南六省直接呼吁：“火速协商，建设临时政府，公推临时总统。”但没有一个省响应。7月6日，孙文、章太炎、伍廷芳、唐绍仪、廖仲恺、朱执信、陈炯明等人，联袂赴粤。
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吴景濂在孙文走后到了上海，7月8日与海军代表、孙文代表碰头。海军因与孙文意见相左，对国会态度极为在意，一再追问：“海军所主张三事，为此次护法之根本条件，不能修改。是否吴议长之主张与中山先生相同？”
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吴景濂说：“我的意思，以护法为主点，凡在法律范围内者，国会愿与诸公共同进行。不合法律者，则不敢为之。”海军还不放心，刨根问底：“但有强迫公以违法行动者，公能始终拒绝否？望公有以声明之。”海军担心国会被人一施压，就会临风摆柳，但吴景濂摆出松柏之姿，断然回答：“我为议会代表，只知守法，法以外不敢闻命，虽有强迫，决不服从。”海军这才在南下护法协约上签字。
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夏天阳光直射，把大地炙烤得反光刺眼。南方的空气浸润着繁花的芬芳，弥漫于珠江两岸。7月17日，孙文一行人抵达广州黄埔，在粤的国会议员和广东督军陈炳焜、省长朱庆澜到黄埔欢迎。孙文在即席演讲中说：“鄙人今日所望于诸君者，即日联电请海军全体舰队来粤，然后即在粤召集国会，请黎大总统来粤执行职务。”孙文致电段祺瑞，义正词严，痛斥其为毁法祸首：
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而民间清议，亦谓复辟之祸，叛督实为先驱。要求宣战之不已，以至殴击议员；殴击议员之不已，以至解散国会；解散国会之不已，以至复建伪清。本为一人保固权位，以召滔天之灾；足下奖成此患，岂得不为追咎。文于数月前，曾献忠言，不蒙采纳。至黄陂不得已而下免职令，犹不悛改，悻悻以引起祸乱，不负责任为词。今日因败为胜，功过相偿，天日鉴临，人心共谅。乃总理一职，既无同意，亦无副署，实为非法任命；果出黄陂手谕与否，亦未可知。足下当以义师首领自居，岂得以国务总理为号，以免职兴戎，而以复职自贵，狐埋狐搰，皆在一人，岂所谓为国忘身者乎？
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孙文承诺请黎元洪复职，因此赢得了海军的信任与支持。7月22日，程璧光与海军第一舰队司令林葆怿上演了最石破天惊的一幕，宣布海军自主，提出拥护约法、恢复国会和惩办复辟祸首三大主张。率领十几艘军舰，鼓轮南航，远赴广东。程璧光在日记中写下掷地有声的誓言：“宁维持公理死，毋违反公理生。”然而，他却生在一个公说公有理、婆说婆有理的时代。
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对于南北分裂，社会普遍担忧，八王之乱、五代残唐的时代重临大地。有记者问章太炎：“张逆现已下败，民国政府将重新组织，岂容再有讨逆之师？”章太炎回答：“你说错了，是将认逆为顺矣，一张勋败则众张勋起，非将此群逆从根本而廓清之，不足以言共和也。”“一张勋败众张勋起”这话，道出了中国的现实，但怎样才能“从根本而廓清之”？是靠武力，还是靠制度？武力是刈草，制度是改良土壤。但在孙文、章太炎看来，改良土壤太慢，唯一办法就是不断刈草。
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至此，南北分裂，遂成定局。孙文豪迈放言：“君主专政之气在北，共和立宪之风在南”，“今日欲图巩固共和，而为扫污荡垢，拨本塞源之事则不能不倚重南方”。当记者问他：“临时政府一成立，南北势必分裂，现人民厌倦战乱，南方也未必打赢北方，怎么办？”孙文批评记者：“说人民厌乱，殊非实情。”他以“病者之解腕”为比喻，说明分裂并不一定就是坏事。他革命几十年的秘诀，就是从不怕输。
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南方成立正式政府，国会是关键。民元的《国会组织法》规定，“两院非各有总议员过半数之出席不得开议”。但国会中占了半壁江山的研究系议员，断不肯南下，仅靠原来的民党议员，难以凑够开会的法定人数。孙文一方面仍希望有更多的议员南下，最终可以达到法定人数，组织合法政府，但同时又做了第二手准备，万一人数不够，则给这个国会冠上“非常国会”或“紧急会议”之类的名义，也算是一个变通之法。他说：“所望议员集会，能满法定人数，若万一不足，可行非常集会。盖在非常事变之时，本可行非常集会，平时法定人数，可以不拘。”
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然“国会非常会议”的法理依据何在？事实上，无论从《中华民国临时约法》，还是《中华民国国会组织法》，都找不出相关条文。但议员们征诸世界历史，总算在法国找到了成立“非常议会”的先例，于是便援引为“遇非常事变不足法定人数也可行非常集会”的理由。真是学不到铁拐李的本事，学到那只瘸脚。虽然拿法国来做“挡箭牌”，还是有点不着边际，但环境实逼于此，不容有别的选择。
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段祺瑞预见南北终有一场大战，派傅良佐到湖南当督军，为武力统一南方布下一颗棋子。孙文致电谭延闿，要他拒绝傅良佐入湘，“如任其入湘，则湘永陷于危”。但怎样才能拒绝？言语道断，唯有动武。于是双方厉兵秣马，横刀揭斧。不及旬日，衡州、零陵宣告独立，南北开战。三湘百姓，除了仰望上苍，哭泣与祷告，还能做些什么？
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8月9日，吴景濂、王正廷匆匆赶到广州，在黄埔与孙文见面，并致电仍留北方的议员，请指日齐来。孙文依然念念不忘恢复临时大总统。据章太炎记述：“孙公（在广州时）尚欲称临时大总统，余谓宜且称摄大元帅。石屏（谭人凤）时亦移书，劝孙公勿自尊。众议喧呶，或欲以议员合组政务委员会者。”孙文还为此与吴景濂大吵一场，“景濂恚，誓不复见”。
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这段记述，披露了两个细节：其一，孙文从一开始就想当总统，所谓“迎黎复职”，不过是迫于环境，虚应故事而已。其二，国会议员曾异想天开，要接管行政，由他们代行政府职权。
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尽管国会不支持孙文当总统，但孙文毫不气馁，依然斗志高昂，函告海外同志，形势一片大好：“国会议员亦已陆续前来，日间齐集，当即开会组设最高军事统一机关，出师讨逆，以达真正共和之目的。”
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王正廷和马君武、秦广礼、吴宗慈等几位议员，解缆扬席，乘船赶往南宁，邀请两广巡阅使陆荣廷到广州，共襄护法盛举，实际上是指望陆荣廷和云南的唐继尧做军政府的左右门神，聊壮声威。
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陆荣廷，字干卿，广西武鸣人，曾经是广西三点会（“天地会”的别称）的首领和私盐贩子。他对孙文的“护法”，了无兴趣，他认为解决政局的办法，在于请黎元洪复职，而不是另立政府；西南各省可以成立一个联合的会议机关，由各省派全权代表组成，制定共同政策；至于国会，以缓开为好，等军事得手后，集会于武昌为宜。会谈结束后，他以“病躯未愈”为由，拒绝到广州。
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邕江风景恍如一幅水墨淋漓的画卷，照水夜来灯万点，满江红水乱星浮。但王正廷等人乘兴而来，被兜头浇了一瓢冷水，连满眼风光，亦无心情观赏了。
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陆荣廷老奸巨猾，大道理是糊弄不了他的。他一眼看出护法运动先天不足，后劲乏力，难以为继。他提出三点意见：一是反对段祺瑞，二是不反对黎元洪，三是如果黎不复职，则承认冯国璋的合法地位。
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在北方，代理总统冯国璋崇尚和平，不愿意和南方打仗。但段祺瑞有“再造共和”之功，金光盖地，风头正劲，冯国璋也不敢撄其锋，唯有虚与委蛇。8月13日，段祺瑞在北京发布对德国的宣战令。这道命令，因国会已解散，由冯国璋乾纲独断，盖印发表。这天恰好是十七年前德国作为八国联军之一，攻入北京之日。世事的轮回，三十年河东，三十年河西。
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云南督军兼省长唐继尧对政局的立场，与陆荣廷接近。他在中国对德宣战之日，发表对内四大主张：一是恢复国会，二是迎黎复职，三是改组内阁，四是撤回北军。宣布组织“靖国军”，加入南方的“护法”阵营。
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章太炎在其自定年谱中说：“八月，君部七舰抵番禺，自是两院议员来赴者几百人。”这是夸大其词了。孙文呼吁全体议员南下，如果真有几百人来，合法性也就没有太大疑问了，即使缺席几个，也可以轻易地用候补议员递补上。其奈，千呼万唤，只来了100多人。第一届国会，两院议员总数为870人，必须超过435人才可开议，但现在离合法人数，十万八千里。
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形势旦夕万变，今日不知明日事，虽不足法定人数，也唯有霸王硬上弓，先弄一个既成事实出来。8月18日，孙文在广州黄埔公园宴请南下的130多位议员，呼吁南方护法各省应团结一致，成立正式政府。人数虽未足法定，唯值非常事变，可先开非常会议，组织政府，以资应付。
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翌日，议员们在回龙社前烟酒公卖局旧址第一招待所，召开第一次谈话会，讨论国会及组织政府二事，会议由吴景濂主持。大家一致认为，开设国会，刻不容缓，“国会非常会议”这名称不错，既然文明国家已有先例，大可援引，不必扭捏，可解决人数不足的法理问题。于是通电各省，决定借广东省议会会场开会，并推举吕志伊、王有兰等7人为军政府组织大纲起草员。通电称：
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同人等共受国民之托，职务未终，今被国贼驱走，责任难弃，用依约法自集于粤，人数未满法定，本难举行开会，唯念时局之危，间不容发……爰绎主权在民之义，师法人国变之例，特决定本月廿五日于广州开非常会议，以谋统一，以图应变。
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