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南方成立正式政府，国会是关键。民元的《国会组织法》规定，“两院非各有总议员过半数之出席不得开议”。但国会中占了半壁江山的研究系议员，断不肯南下，仅靠原来的民党议员，难以凑够开会的法定人数。孙文一方面仍希望有更多的议员南下，最终可以达到法定人数，组织合法政府，但同时又做了第二手准备，万一人数不够，则给这个国会冠上“非常国会”或“紧急会议”之类的名义，也算是一个变通之法。他说：“所望议员集会，能满法定人数，若万一不足，可行非常集会。盖在非常事变之时，本可行非常集会，平时法定人数，可以不拘。”
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然“国会非常会议”的法理依据何在？事实上，无论从《中华民国临时约法》，还是《中华民国国会组织法》，都找不出相关条文。但议员们征诸世界历史，总算在法国找到了成立“非常议会”的先例，于是便援引为“遇非常事变不足法定人数也可行非常集会”的理由。真是学不到铁拐李的本事，学到那只瘸脚。虽然拿法国来做“挡箭牌”，还是有点不着边际，但环境实逼于此，不容有别的选择。
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段祺瑞预见南北终有一场大战，派傅良佐到湖南当督军，为武力统一南方布下一颗棋子。孙文致电谭延闿，要他拒绝傅良佐入湘，“如任其入湘，则湘永陷于危”。但怎样才能拒绝？言语道断，唯有动武。于是双方厉兵秣马，横刀揭斧。不及旬日，衡州、零陵宣告独立，南北开战。三湘百姓，除了仰望上苍，哭泣与祷告，还能做些什么？
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8月9日，吴景濂、王正廷匆匆赶到广州，在黄埔与孙文见面，并致电仍留北方的议员，请指日齐来。孙文依然念念不忘恢复临时大总统。据章太炎记述：“孙公（在广州时）尚欲称临时大总统，余谓宜且称摄大元帅。石屏（谭人凤）时亦移书，劝孙公勿自尊。众议喧呶，或欲以议员合组政务委员会者。”孙文还为此与吴景濂大吵一场，“景濂恚，誓不复见”。
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这段记述，披露了两个细节：其一，孙文从一开始就想当总统，所谓“迎黎复职”，不过是迫于环境，虚应故事而已。其二，国会议员曾异想天开，要接管行政，由他们代行政府职权。
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尽管国会不支持孙文当总统，但孙文毫不气馁，依然斗志高昂，函告海外同志，形势一片大好：“国会议员亦已陆续前来，日间齐集，当即开会组设最高军事统一机关，出师讨逆，以达真正共和之目的。”
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王正廷和马君武、秦广礼、吴宗慈等几位议员，解缆扬席，乘船赶往南宁，邀请两广巡阅使陆荣廷到广州，共襄护法盛举，实际上是指望陆荣廷和云南的唐继尧做军政府的左右门神，聊壮声威。
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陆荣廷，字干卿，广西武鸣人，曾经是广西三点会（“天地会”的别称）的首领和私盐贩子。他对孙文的“护法”，了无兴趣，他认为解决政局的办法，在于请黎元洪复职，而不是另立政府；西南各省可以成立一个联合的会议机关，由各省派全权代表组成，制定共同政策；至于国会，以缓开为好，等军事得手后，集会于武昌为宜。会谈结束后，他以“病躯未愈”为由，拒绝到广州。
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邕江风景恍如一幅水墨淋漓的画卷，照水夜来灯万点，满江红水乱星浮。但王正廷等人乘兴而来，被兜头浇了一瓢冷水，连满眼风光，亦无心情观赏了。
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陆荣廷老奸巨猾，大道理是糊弄不了他的。他一眼看出护法运动先天不足，后劲乏力，难以为继。他提出三点意见：一是反对段祺瑞，二是不反对黎元洪，三是如果黎不复职，则承认冯国璋的合法地位。
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在北方，代理总统冯国璋崇尚和平，不愿意和南方打仗。但段祺瑞有“再造共和”之功，金光盖地，风头正劲，冯国璋也不敢撄其锋，唯有虚与委蛇。8月13日，段祺瑞在北京发布对德国的宣战令。这道命令，因国会已解散，由冯国璋乾纲独断，盖印发表。这天恰好是十七年前德国作为八国联军之一，攻入北京之日。世事的轮回，三十年河东，三十年河西。
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云南督军兼省长唐继尧对政局的立场，与陆荣廷接近。他在中国对德宣战之日，发表对内四大主张：一是恢复国会，二是迎黎复职，三是改组内阁，四是撤回北军。宣布组织“靖国军”，加入南方的“护法”阵营。
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章太炎在其自定年谱中说：“八月，君部七舰抵番禺，自是两院议员来赴者几百人。”这是夸大其词了。孙文呼吁全体议员南下，如果真有几百人来，合法性也就没有太大疑问了，即使缺席几个，也可以轻易地用候补议员递补上。其奈，千呼万唤，只来了100多人。第一届国会，两院议员总数为870人，必须超过435人才可开议，但现在离合法人数，十万八千里。
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形势旦夕万变，今日不知明日事，虽不足法定人数，也唯有霸王硬上弓，先弄一个既成事实出来。8月18日，孙文在广州黄埔公园宴请南下的130多位议员，呼吁南方护法各省应团结一致，成立正式政府。人数虽未足法定，唯值非常事变，可先开非常会议，组织政府，以资应付。
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翌日，议员们在回龙社前烟酒公卖局旧址第一招待所，召开第一次谈话会，讨论国会及组织政府二事，会议由吴景濂主持。大家一致认为，开设国会，刻不容缓，“国会非常会议”这名称不错，既然文明国家已有先例，大可援引，不必扭捏，可解决人数不足的法理问题。于是通电各省，决定借广东省议会会场开会，并推举吕志伊、王有兰等7人为军政府组织大纲起草员。通电称：
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同人等共受国民之托，职务未终，今被国贼驱走，责任难弃，用依约法自集于粤，人数未满法定，本难举行开会，唯念时局之危，间不容发……爰绎主权在民之义，师法人国变之例，特决定本月廿五日于广州开非常会议，以谋统一，以图应变。
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8月25日，处暑后的第二天，按照传统说法，夏天的炎热至此开始渐渐消散了。非常国会在广州举行第一次正式会议。参议院议长王家襄没有南下，由林森承替；副议长仍为王正廷；众议院议长为吴景濂，副议长为褚辅成。实际上两院已合而为一了。
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在100多位议员中，大致可分为政学会、益友社和民友社三派。政学会（内分“南关五十号”和“石行会馆”两派）较为稳健，与北方研究系接近，以张耀曾、谷钟秀、刘治洲、徐兰墅等为首；民友社（又称“照霞楼派”）属于激进派别，以林森、谢持、马君武、田桐等为首；而益友社（因以褚辅成寓所为据点，又称“褚寓派”）则为旧国民党中的温和派，以吴景濂、王正廷、褚辅成等为领袖。三派鼎立，町畦相訾，一若秦晋之争。
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非常国会的经费是一个大难题。孙文答应吴景濂，由军政府每月津贴议员。但军政府自己穷到烧酒要赊、酒罂要借，常在无财乏用中度日，遑论国会百多号人物。第一个月勉强发给每位议员100元，第二个月便无以为继了。吴景濂问孙文要钱，孙文依然答应给，但倒箧倾筐也没一个铜板。他不断致电海外同志，敦促筹款，但收获不大，非常国会只能自己跑关系、找熟人，东借西凑。吴景濂自称“为议员津贴事，予如坐针毡”。
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国会非常会议随即制定组织大纲，对于开会的条件，不再纠缠于人数了，改为“有十四省以上议员之列席”就可开议，而所议之事，“以列席议员过半数决之”。也就是说，只要有来自不同省份的8位议员出席，就可表决了。
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当初国会成立一个40人的委员会，已经被人批得体无完肤，现在8个人就可立法！这个国会非常会议也太过非常了。
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《中华民国军政府组织大纲》规定，军政府设大元帅一人，元帅三人，由非常国会选举，以得票过半者当选；大元帅对外代表中华民国。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部，由非常国会分别选出，咨请大元帅特任之。
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南方的“护法”，就是护民元约法。在这一点上，南北政府的主张，大同小异，北方也是要还原到约法时代，只不过北方是成立在约法上还算有点依据的参议院，而南方则弄出在约法上根本没有的非常国会。
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既然双方都以民元约法为起点，那么，一切政治争议，都应还原到民元约法。孙文要成立正式政府，理所当然也是在民元约法框架中的政府。如果离开民元约法，“护法”便失去了“护”的对象，变得毫无意义了。但最后出来的，却是与民元约法毫不相干的“军政府”，这是武昌起义初期的临时机构。人们不免要问：既然主张恢复约法，为什么不能在南方直截了当地实行约法？为什么要倒退到民元约法之前去？
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追本溯源，问题的关键，在于南北双方都没有一个合法产生的国会。大家表面上正义凛然，但心底都清楚，无论临时参议院还是非常国会，都是无本之木、无源之水。一颗不良的种子，是结不出善果的。由于国会本身的合法性有疑问，它长出来的枝枝叶叶，便全都有疑问了。所谓名不正则言不顺，言不顺则事不成，古有明训。以违法去反对违法，指望负负得正，政治没有不败坏的。
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