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云南督军兼省长唐继尧对政局的立场，与陆荣廷接近。他在中国对德宣战之日，发表对内四大主张：一是恢复国会，二是迎黎复职，三是改组内阁，四是撤回北军。宣布组织“靖国军”，加入南方的“护法”阵营。
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章太炎在其自定年谱中说：“八月，君部七舰抵番禺，自是两院议员来赴者几百人。”这是夸大其词了。孙文呼吁全体议员南下，如果真有几百人来，合法性也就没有太大疑问了，即使缺席几个，也可以轻易地用候补议员递补上。其奈，千呼万唤，只来了100多人。第一届国会，两院议员总数为870人，必须超过435人才可开议，但现在离合法人数，十万八千里。
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形势旦夕万变，今日不知明日事，虽不足法定人数，也唯有霸王硬上弓，先弄一个既成事实出来。8月18日，孙文在广州黄埔公园宴请南下的130多位议员，呼吁南方护法各省应团结一致，成立正式政府。人数虽未足法定，唯值非常事变，可先开非常会议，组织政府，以资应付。
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翌日，议员们在回龙社前烟酒公卖局旧址第一招待所，召开第一次谈话会，讨论国会及组织政府二事，会议由吴景濂主持。大家一致认为，开设国会，刻不容缓，“国会非常会议”这名称不错，既然文明国家已有先例，大可援引，不必扭捏，可解决人数不足的法理问题。于是通电各省，决定借广东省议会会场开会，并推举吕志伊、王有兰等7人为军政府组织大纲起草员。通电称：
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同人等共受国民之托，职务未终，今被国贼驱走，责任难弃，用依约法自集于粤，人数未满法定，本难举行开会，唯念时局之危，间不容发……爰绎主权在民之义，师法人国变之例，特决定本月廿五日于广州开非常会议，以谋统一，以图应变。
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8月25日，处暑后的第二天，按照传统说法，夏天的炎热至此开始渐渐消散了。非常国会在广州举行第一次正式会议。参议院议长王家襄没有南下，由林森承替；副议长仍为王正廷；众议院议长为吴景濂，副议长为褚辅成。实际上两院已合而为一了。
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在100多位议员中，大致可分为政学会、益友社和民友社三派。政学会（内分“南关五十号”和“石行会馆”两派）较为稳健，与北方研究系接近，以张耀曾、谷钟秀、刘治洲、徐兰墅等为首；民友社（又称“照霞楼派”）属于激进派别，以林森、谢持、马君武、田桐等为首；而益友社（因以褚辅成寓所为据点，又称“褚寓派”）则为旧国民党中的温和派，以吴景濂、王正廷、褚辅成等为领袖。三派鼎立，町畦相訾，一若秦晋之争。
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非常国会的经费是一个大难题。孙文答应吴景濂，由军政府每月津贴议员。但军政府自己穷到烧酒要赊、酒罂要借，常在无财乏用中度日，遑论国会百多号人物。第一个月勉强发给每位议员100元，第二个月便无以为继了。吴景濂问孙文要钱，孙文依然答应给，但倒箧倾筐也没一个铜板。他不断致电海外同志，敦促筹款，但收获不大，非常国会只能自己跑关系、找熟人，东借西凑。吴景濂自称“为议员津贴事，予如坐针毡”。
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国会非常会议随即制定组织大纲，对于开会的条件，不再纠缠于人数了，改为“有十四省以上议员之列席”就可开议，而所议之事，“以列席议员过半数决之”。也就是说，只要有来自不同省份的8位议员出席，就可表决了。
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当初国会成立一个40人的委员会，已经被人批得体无完肤，现在8个人就可立法！这个国会非常会议也太过非常了。
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《中华民国军政府组织大纲》规定，军政府设大元帅一人，元帅三人，由非常国会选举，以得票过半者当选；大元帅对外代表中华民国。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部，由非常国会分别选出，咨请大元帅特任之。
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南方的“护法”，就是护民元约法。在这一点上，南北政府的主张，大同小异，北方也是要还原到约法时代，只不过北方是成立在约法上还算有点依据的参议院，而南方则弄出在约法上根本没有的非常国会。
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既然双方都以民元约法为起点，那么，一切政治争议，都应还原到民元约法。孙文要成立正式政府，理所当然也是在民元约法框架中的政府。如果离开民元约法，“护法”便失去了“护”的对象，变得毫无意义了。但最后出来的，却是与民元约法毫不相干的“军政府”，这是武昌起义初期的临时机构。人们不免要问：既然主张恢复约法，为什么不能在南方直截了当地实行约法？为什么要倒退到民元约法之前去？
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追本溯源，问题的关键，在于南北双方都没有一个合法产生的国会。大家表面上正义凛然，但心底都清楚，无论临时参议院还是非常国会，都是无本之木、无源之水。一颗不良的种子，是结不出善果的。由于国会本身的合法性有疑问，它长出来的枝枝叶叶，便全都有疑问了。所谓名不正则言不顺，言不顺则事不成，古有明训。以违法去反对违法，指望负负得正，政治没有不败坏的。
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9月1日，非常国会举行大元帅选举，到会议员只有91人，为正式国会议员人数的十分之一强。投票结果，孙文得84票，唐继尧得4票，陆荣廷得3票。孙文当选为军政府大元帅。非常国会致书孙文：“众意所寄，元帅是崇，愿我元帅为共和之神。”下午，吴景濂、王正廷率领几十位议员，乘坐舞凤兵舰，前往黄埔公园，举行大元帅授印礼。
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风和日丽，水碧天蓝，孙文早就热切期待着这一时刻。吴景濂首先代表国会发表演说：“前临时大总统孙先生文，手创民国，内外瞻仰，允当斯任，即日赍致证书，登坛授受。悃忱未尽，复申是言。所愿我大元帅总辑师干，歼灭群丑，使民国危而复安，约法废而复续，不胜郑重期望之至！”
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演说毕，王正廷登坛授印，孙文恭敬领受。议员们和观礼嘉宾，神色激动，鼓掌致贺。孙文发表答词：“文以不德，忝为共和先导。民国成立，六年于兹，而枭雄衅换，频繁不已，文不能救，自念无以对我邦人兄弟。今者叛督倡乱，权奸窃柄，国会解散，元首迁废，此诚勇夫志士发奋倡义之时也。”他庄严承诺：“任职以后，唯当竭股肱之力，攘除奸凶，恢复约法，以竟元年未尽之责，雪数岁无功之耻。”
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9月2日，非常国会选举陆荣廷、唐继尧为元帅。按照军政府组织大纲，设大元帅一人、元帅三人，但许多史书只提到陆、唐两位元帅，而不知第三人是谁。第三位元帅到底有没有选出来？在吴景濂的自述年谱中，指出第三人即海军元帅程璧光。由于程认为“当初海军南下，在上海签订协约时，所定条件与现在所行不相符合，坚不承认，将证书及元帅印即时璧回”。
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程璧光不就职，陆、唐二人也不就职，他们本来就不赞成军政府手握兵符，分茅裂土，乃一方枭雄，怎肯接受有勇无拳、屡战屡败的孙文领导？陆荣廷通电声称：“以后广东发生任何问题，概不负责。”广东督军陈炳焜也对记者表示：广东现在只是自立，不是独立。自立就是自治，对中央的合法管治，依然承认。广东也无力负担军政府和非常国会的经费开支。画公仔画出肠，就是不承认军政府和非常国会。
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1917年6、7月，孙文号召国会南迁、议员南下，南方成立正式政府，召开非常国会。图为孙文到广州组织护法军政府，被推举为大元帅。至此，南北对峙，一国两会。
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陆、唐不承认也罢了，连孙文提名、国会选举的各部总长，也大半虚悬。内政总长孙洪伊、财政总长唐绍仪、交通总长胡汉民、外交总长伍廷芳，都没有履任。孙洪伊、唐绍仪不就职也罢了，连胡汉民这样的心腹大将也不就职，真是奇哉怪也，似乎提名前没有沟通过，这对军政府的权威又是一个沉重打击。
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既然军政府对外代表国家，就不仅是一个军事指挥机构了，而是国家最高政权机构，至少应包含行政、立法、司法三套班子。但现在是一个行政垄断的架构，没有司法部，却有一个看似不那么重要的交通部（打仗时交通部就重要了）；国会议员也在政府任职，邹鲁担任了财政次长，马君武代理交通总长，王正廷代理外交总长，叶夏声代理内政次长；吴景濂为大元帅府高等顾问，邹鲁、王湘、吴宗慈、周震麟、宋渊源等议员，都担任了大元帅府的参议。军政府就是这样一个三权不分的混合机构。
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孙文号称海陆军大元帅，但根本指挥不动陆荣廷的桂军和唐继尧的滇军，光靠海军是打不进北京的，这个道理人人明白。不过孙文看透了这些军人，只要他手里有足够的钱，别说陆、唐，就是北洋陆军也能买下来。
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