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11月30日，七总裁联名致电徐世昌，提议以上海租界为南北谈判地点。依照辛亥前例，由双方各派相等人数的代表，委以全权，克日开议。国务总理钱能训以为会议商决的是内政问题，不宜在行政区域之外。他提议改在北洋政府控制下的南京。就一个和谈地点，双方争论了近两个月，互不让步。
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在代表问题上，南方政府内部也争持不下。孙文坚持和平的先决条件是“国会必须有充分自由行使职权”，否则必将继续奋斗，没什么好谈。岑春煊提出的条件，亦有三项：第一，恢复旧国会；第二，补充西南军饷军实；第三，中央、地方分权，划分军区，军、民分治，实行地方自治。但陆荣廷表示，南北都要以国事为重，不纠缠于国会问题。据说，北方总代表朱启钤在起程前，曾向徐世昌请示，南方让步的底线是什么，徐回答：“一切问题都可以让步，唯独国会问题不能让步。”
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唐绍仪从国外回来，他也是七总裁之一，和徐世昌又是结拜兄弟，一到广州便宣布，议和总代表人选如果不征求他的同意，以后对军政府的一切事务概不负责。在国民党和一些政客团体的支持下，唐绍仪当上了南方议和总代表。
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北方代表团在朱启钤率领下，12月29日到达南京。南方代表团比他们晚一个月到达上海，但绝不去南京。双方再度僵持不下。后经法、英、意、日、美五国公使劝告，北方才同意在上海举行谈判。1919年2月20日，举国瞩目的南北和平会议，在上海开幕。
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阳春三月，一片升平景象。据吴景濂说，南方提出的和平条件，归纳起来，盖有三大项：一，徐世昌降为临时大总统；二，第一届国会由粤迁京，开大总统选举会，选举正式大总统；三，南北军队另定名额，不在额内者，均遣散，开赴边地屯垦。但在和谈的议题中，国会问题，是4月9日的第六次会议上才由南方代表提出的。在此之前的两个多月，双方在陕西停战、参战军停募和参战借款等问题上纠缠不清，国会问题无从谈起。
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南北和议真的能解决法律问题吗？国会问题的症结，在于究竟是恢复第一届国会，还是承认目前的安福国会。徐世昌的总统是安福国会选举出来的，取消安福国会，等于否认总统的合法性，所以北方只能坚持反对恢复旧国会，舍此别无退路。而南方既然打着护法旗号，也只能坚持恢复旧国会，这是他们唯一的合法性资源，舍此同样别无退路。于是双方又僵在那里了。徐世昌自己倒是不在意辞职，但安福系恫吓说，这不是总统一人的问题，一倒，就是总统、内阁、国会全倒，整个北洋同归于尽。
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江苏督军李纯，是冯国璋的外甥，直系著名的“长江三督”之一，为南北和平奔走操劳，劳心焦思。他想了一个办法：恢复1917年国会解散前的宪法会议，由旧国会议员在南京召开宪法会议三读会，宪法告成，然后追认徐世昌为总统，解散南北两国会，根据宪法规定的《国会组织法》与《议员选举法》进行选举，召集新国会。听起来两全其美，既照顾了新旧国会，又照顾了徐世昌的合法地位。
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南北和谈，国会问题是死结。图为1919年2月，上海南北议和会议。会议桌左侧为北方代表，左起：徐佛苏、李国珍、施愚、吴鼎昌、朱启钤、王克敏、方枢、刘恩格、汪绍杰、饶鸣銮。
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然李纯的方案传到北京，安福议员却不肯吞饵。他们觉得，方案名义上是南北国会同时取消，但宪法会议由旧国会议员组成，实际上仍然是以旧国会推翻新国会。4月12日，安福系召开紧急会议，众人情绪愤激，有人怒骂徐世昌、钱能训忘恩负义，出卖国会，有人痛诋李纯用心险恶，有人责备朱启钤软弱无能。会后，公推参议院议长李盛铎（时梁士诒已辞参议院议长，由李代）入府谒见总统，提出质问。而徐世昌的态度，不痛不痒，虚与委蛇。
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这时，有一个更大的和会在巴黎召开，中国作为协约国之一，出席了和会。日本在巴黎和会上提出全盘接收德国在胶州湾租借地、胶济铁路以及在山东所有其他权利。中国代表交涉失败，引起全国轩然大波，学生走上街头抗议，焚烧了政府官员的官邸。抗议风潮，席卷南北各大城市，演变成震惊全国、改变历史的五四运动。
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五四运动爆发后，南北和谈面临着新的议题了：怎么对待山东问题。5月13日，南方总代表唐绍仪提出了八个条件：第一，绝对不承认巴黎和会处理山东问题的决议；第二，取消中日一切密约，严惩缔约有关人员；第三，取消参战军或国防军；第四，撤换声名狼藉的督军；第五，和会宣告六年（1917）北洋政府解散国会的命令无效；第六，和会选出全国知名人士组织政务会议，监督执行和会决议，至国会完全行使职权之日止；第七，和会已决未决之案，分别整理决定；第八，以上七项如得北方同意，则由和会承认徐世昌为临时大总统，执行总统职权至国会选出正式大总统之日为止。
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北方总代表朱启钤为难地表示，外交问题，可公电欧洲专使力争主权，如不能达，不予签字。至于第五条，如果是绝对恢复旧国会，则北方实无回旋余地。他要求南方代表先撤回第五条，再议其他。
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唐绍仪说：“六年解散国会的命令，本系违法。违法之令，本会宣布其无效，本席以为是最公允的主张。”
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朱启钤说：“国会问题，绝无转圜余地。”
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唐绍仪说：“既然如此，请立即改为谈话会，或索性闭会。”
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有人批评，南方的八大条件，早不提出，晚不提出，选择在辞职前提出，根本就没有谈判的诚意，无非是为腰斩谈判抢占一个道义高地而已。其实谁也不愿意和谈有成，北方抱着武力统一的梦想，而南方则希望维持现状，免被北方吞并。双方立场，南辕北辙，鸡与鸭谈，南北代表宣布总辞职。章士钊感叹：“兹和会也，如一多灾多难之胎儿，虽幸未枉死母胎，而一离于裹，仍告夭阏，乃天赋之不得不然。”
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国会现场：1911-1928 [:1706781251]
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第四章 流离失所，各自为政 （1919.6—19210.5）
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国会现场：1911-1928 [:1706781252]
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上海和而不谈
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1919年6月，北方终于有点夏天的感觉了。阳光煦煦，和风习习。11日，徐世昌以巴黎和会失利、南北和会又失利为由，向国会提出引咎辞职。翌日，在内政、外交等问题上焦头烂额的钱能训内阁，亦全体请辞。国会接到咨文后，将咨文退还，以责任内阁制之下大总统无引咎辞职的规定，请大总统照常任职。13日，徐世昌准钱能训辞职，特任财政总长龚心湛兼代阁揆。到9月，龚也守不住了，改由陆军总长靳云鹏兼代国务总理（11月5日正式接任阁揆）。
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随着各地学潮渐渐平息，南北和谈又被提到议事日程上来。北方总代表朱启钤已挂冠而去。钱能训本来准备接替朱启钤当北方议和总代表，但刚放出风来，就遭到非议。徐世昌只得改派王揖唐为北方议和总代表，率领原班人马，赓续和会。
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这个任命甫公布，即招来舆论万炮齐轰。王揖唐的风评太差，刺激了人们的神经，南方和北方直系同声反对，誓不承认。然就事论事，这也是没有办法中的办法，因为“议和总代表”这个烫手山芋，除了自我感觉良好的王揖唐，已没人敢接。要是有人能举出一个大家都接受，且他本人也愿意的人选来，徐世昌也一定乐于任命。
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