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考察大臣建议，“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一”。
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他们在向慈禧太后的奏折中写道：
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查东西各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉……中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。
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从历史上看，皇权与相权的矛盾是中国封建中央集权专制体制中最主要的一对矛盾。从法理上讲，专制之意就是将权力授予一人的一种治国方式，即国家的一切大事由君主一人裁决。但是国家之大，事情之多不是凭专制君主一人的精力来日理万机就能够解决的，于是便有了“助理万机”的宰相的设置。但皇帝和宰相在分权的概念上是模糊的，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势上看，皇权是朝着扩大并膨胀的方向发展，相权则一步步缩小，到明清时，被公然视做君权的对立物而从制度上加以消灭。皇权的不断强化虽然维护了皇帝对行政权的独揽和国家的统一，但却妨碍了大臣积极性与主动性的发挥，造成国家机器运转的迟缓和行政效力的低下，整个行政系统的活力因而大为下降。
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中国历史上的君相权力之争，到明代时终以君权的绝对胜利而告终，其标志就是内阁制度的设立。清沿明制，仍设内阁，而其职权仅票拟诏旨，而不是如汉唐秉均执政之宰相。雍正朝后军机处逐渐代替了内阁的枢要地位，然而军机处只供传述缮撰，军国大事丝毫不得参与其间，除承旨办事外，并无任何独立职权，君主专制至此达到了极点。
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君权的膨胀必然导致相权的萎缩，并直接破坏国家政治体制的正常运行。
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梁启超说：
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始也，欲以一人而夺众人之权，然众权之繁之大，非一人之智与力所能任也，既不能任，则其权将靡散堕落，而终不能以自有。虽然，向者众人所失之权，其不能复得如故也，于是乎不知权之所在。
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在专制政体下，集权与无权总是相伴而生。出使德国大臣杨晟在条陈官制大纲折中总结“无权”之害时写道：
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天下之大，万机之繁，上达下逮，岂能无喉舌之司，筦摄关键之地。于是内阁之制起，而未尝有统摄指挥之能力，狡悍则百官趋附其私，暗弱则小人盗窃其后。即有英才奇俊，优荷宠任，而发一策，建一议，犹虑牵制百出，不得达其目的，竟其事功。而六部之对抗分立，各不相谋，但能自治其本部亦已幸矣，何暇谋及全体，统筹全局，政治之弊，于斯为极。
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弊极求治，而求治之途，就在于改变君权过于膨胀导致的大臣尸位保禄、阉然伴食的僵化政治体制，使内阁有“统摄指挥之能力”，真正担负起行政中枢的责任。
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在20世纪初年，中国已不可能向汉唐时的丞相制复归，也不可能回到明朝权力尚大的内阁制去，而只能是效仿西方建立近代意义上的责任内阁制度。这就是五大臣回国后向清廷建议改制的用意所在。
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五大臣归国后，以建立责任内阁制度为核心的改革官制的要求迅速高涨起来。1906年7月14日，上谕派员编纂官制，袁世凯、徐世昌等人被列为编制大臣，庆亲王奕劻则是“总司核定”的三人之一。
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庆亲王奕劻身为王室宗亲，又位在朝臣之首，掌核定之权自然名正言顺。值得注意的是编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能是选派司道大员来京，随同参议，从中不难看出袁世凯在两宫眼中的特殊地位。
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陶湘（袁世凯政敌盛宣怀的得力亲信）在《齐东野语》中谈到袁世凯入京背景时说：
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本初（袁世凯）素来手段尚专制，午公（端方）性实守旧，泽（载泽）在青年，李（李盛铎，是出洋考察宪政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鸿慈，是出洋考察宪政五大臣之一）、尚（尚其亨，是出洋考察宪政五大臣之一）固无论也。中央各领袖者毫无成见，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鸿禨）乃见机之流，定兴（王文韶）安于聋聩，荣（荣庆）、铁（铁良）守旧，而铁则铮铮。所以上下均以立宪持议者，实为上年炸弹所逼，况目今排满之横议频兴，始说立宪以息浮议。……当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议。讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。
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本初指袁世凯，荣指荣庆，铁为铁良。从这段话中我们可以看出：
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1．两宫对于变法问题犹豫不定，一无主意。变法立宪是变革祖制的大事，一向专断的慈禧太后一面想保住满洲贵族的特权和自己的地位，另一方面对革命党汹汹之势却又不能不做出让步，以消弭革命，为此竟然“宵旰忧勤，真至废寝忘食”，甚至流露出了“我如此为难，真不如跳湖而死”的哀叹之语。
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2．袁世凯确实是朝野上下举足轻重的人物，所谓“疑难之事多取决于本初”，甚至权势如荣庆、铁良者也需要事先探听一下他的口气。显然，在这一次变革官制的活动中，袁世凯的行动也势必会影响到清廷的决策。
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胡思敬在《大盗窃图记》中说：
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孝钦（指慈禧）自西巡后，不敢坚持国事，见五大臣疏踌躇莫决，急召世凯入商。
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正是在这种形势下，袁世凯踌躇满志地来到了北京。
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陶湘在谈到袁世凯入京的背景时又说：
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当七月初以前，京津秘使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今“立宪”二字，上既动摇，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制。官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖更随声附和，报纸又竭力怂恿，唯恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。
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官制改革，实际是进行一次权力再分配，即所谓“官制改，则事权亦更”，它为各种政治势力的发展壮大均提供了机遇和可能。各派政治力量无不力图把握和运用这一机会。袁世凯久历宦海，自然深通此道。
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