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在专制政体下，集权与无权总是相伴而生。出使德国大臣杨晟在条陈官制大纲折中总结“无权”之害时写道：
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天下之大，万机之繁，上达下逮，岂能无喉舌之司，筦摄关键之地。于是内阁之制起，而未尝有统摄指挥之能力，狡悍则百官趋附其私，暗弱则小人盗窃其后。即有英才奇俊，优荷宠任，而发一策，建一议，犹虑牵制百出，不得达其目的，竟其事功。而六部之对抗分立，各不相谋，但能自治其本部亦已幸矣，何暇谋及全体，统筹全局，政治之弊，于斯为极。
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弊极求治，而求治之途，就在于改变君权过于膨胀导致的大臣尸位保禄、阉然伴食的僵化政治体制，使内阁有“统摄指挥之能力”，真正担负起行政中枢的责任。
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在20世纪初年，中国已不可能向汉唐时的丞相制复归，也不可能回到明朝权力尚大的内阁制去，而只能是效仿西方建立近代意义上的责任内阁制度。这就是五大臣回国后向清廷建议改制的用意所在。
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五大臣归国后，以建立责任内阁制度为核心的改革官制的要求迅速高涨起来。1906年7月14日，上谕派员编纂官制，袁世凯、徐世昌等人被列为编制大臣，庆亲王奕劻则是“总司核定”的三人之一。
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庆亲王奕劻身为王室宗亲，又位在朝臣之首，掌核定之权自然名正言顺。值得注意的是编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能是选派司道大员来京，随同参议，从中不难看出袁世凯在两宫眼中的特殊地位。
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陶湘（袁世凯政敌盛宣怀的得力亲信）在《齐东野语》中谈到袁世凯入京背景时说：
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本初（袁世凯）素来手段尚专制，午公（端方）性实守旧，泽（载泽）在青年，李（李盛铎，是出洋考察宪政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鸿慈，是出洋考察宪政五大臣之一）、尚（尚其亨，是出洋考察宪政五大臣之一）固无论也。中央各领袖者毫无成见，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鸿禨）乃见机之流，定兴（王文韶）安于聋聩，荣（荣庆）、铁（铁良）守旧，而铁则铮铮。所以上下均以立宪持议者，实为上年炸弹所逼，况目今排满之横议频兴，始说立宪以息浮议。……当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议。讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。
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本初指袁世凯，荣指荣庆，铁为铁良。从这段话中我们可以看出：
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1．两宫对于变法问题犹豫不定，一无主意。变法立宪是变革祖制的大事，一向专断的慈禧太后一面想保住满洲贵族的特权和自己的地位，另一方面对革命党汹汹之势却又不能不做出让步，以消弭革命，为此竟然“宵旰忧勤，真至废寝忘食”，甚至流露出了“我如此为难，真不如跳湖而死”的哀叹之语。
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2．袁世凯确实是朝野上下举足轻重的人物，所谓“疑难之事多取决于本初”，甚至权势如荣庆、铁良者也需要事先探听一下他的口气。显然，在这一次变革官制的活动中，袁世凯的行动也势必会影响到清廷的决策。
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胡思敬在《大盗窃图记》中说：
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孝钦（指慈禧）自西巡后，不敢坚持国事，见五大臣疏踌躇莫决，急召世凯入商。
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正是在这种形势下，袁世凯踌躇满志地来到了北京。
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陶湘在谈到袁世凯入京的背景时又说：
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当七月初以前，京津秘使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今“立宪”二字，上既动摇，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制。官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖更随声附和，报纸又竭力怂恿，唯恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。
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官制改革，实际是进行一次权力再分配，即所谓“官制改，则事权亦更”，它为各种政治势力的发展壮大均提供了机遇和可能。各派政治力量无不力图把握和运用这一机会。袁世凯久历宦海，自然深通此道。
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尽管袁世凯“素来手段尚专制”，但他也深深认识到：
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朝中公正老臣都已谢世，朝政尽入贵胄之手，弟此次得跻高位者，赖有太后之宠眷耳。然而慈宫春秋已迈，犹如风中之烛，一旦冰山崩，皇上独断朝政，岂肯忘怀昔日之仇，则弟之位置必不保。
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在当时，君主为与袁世凯积怨甚深的光绪皇帝，君权的加强只能是光绪皇帝权力的加强。一旦光绪帝东山再起，袁世凯势必岌岌可危。而要保住自己，只有削弱光绪皇帝的权力；削弱光绪皇帝权力，就首先要削弱君权；而削弱君权，又正是成立责任内阁的目的。
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对于此事，胡思敬在《沈病国书》中就一针见血地指出：
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北洋（指袁世凯）追念戊戌往事，知孝钦宴驾之后必不容于德宗，因内结奕劻，外煽新党，思藉立宪之名，剥夺君权尽归内阁。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之谋也。
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另一方面，当时朝中领袖为庆亲王奕劻。庆亲王为人庸鄙，毫无远见，而素贪财物，袁世凯投其所好，早已将其熨帖得言听计从。因而，举奕劻为责任内阁总理，提高奕劻的地位，实际上可以扩大袁世凯自己的权势，巩固自己的基础。这就是所谓“彼之心迹”。陶湘说：“然本初另有深意，盖欲借此以保其后来。”可谓一针见血。为此，袁世凯一改旧风，竟然“尚新更甚”，有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之语，甚至有吓唬和利诱两宫“若不及早图维，国事不堪设想”，“有如此贤主在前，乃国家之福”等语，俨然慷慨激昂，“一时气焰可想而知矣”。而袁世凯所以死相争的，就是成立责任内阁。但袁世凯为自己所设计的责任内阁，既不像英国的内阁对国会负责并受其监督，也不同于日本明治维新时的内阁，起辅弼天皇执行政务的作用。他的内阁，一方面脱离了国会的监督，另一方面又侵夺了皇帝的大权。因此，它实际上是一种力图达到私人目的的暗移神器的内阁，是袁世凯企图揽权归己，最终达到取清廷而代之的目的和手段。
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建立责任内阁，已有戴、端等人鼓吹于前，而各地报纸更是“竟力怂恿”。依靠舆论之力，加上奕劻的支持，端方等的响应，本来就大权独揽的袁世凯在官制编制局中更是“气概如虹”，“主张最多”，而“全案皆其一手起草”，当时在成立编纂官制馆时，慈禧太后特派袁世凯与载泽、大学士世续、大学士外务部会办大臣那桐、荣庆、载振、内务府大臣奎俊、铁良、理藩部尚书善耆、户部尚书张百熙、戴鸿慈、巡警部尚书、政务大臣徐世昌等14人共同编纂官制，新任闽浙总督端方亦与会，另令湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥和各部派遣代表参与会议，而以奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三军机为总司核定大臣。上述人员奕劻父子、徐世昌均为袁世凯的掌中人物，端方、张百熙、那桐、世续也是袁世凯的追随者或同盟者，载泽与铁良有隙，袁乃拉拢载泽以为己用。与此同时，编制馆的办事员，全为袁世凯的僚属所占有，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，王士珍、朱彭寿等参与议论，可说是清一色的袁党。这样，袁世凯就成为官制草案的实际制订者。九月稿成，庆亲王奕劻将中央各衙门官制改革情况缮单进呈两宫，其中行政部分定为：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”这正是袁世凯所“以死力争”的责任内阁制。而奏折尚未批下，袁世凯就已定好了阁部名单。陶湘说：“本初定议总理一人，属现在之领袖……九公与彼为副理。”领袖指奕劻，九公指军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨为清流党，素与庆、袁针锋相对。从内阁这三驾马车来看，庆、袁一气相通，而庆又对袁言听计从，因此实权稳操在袁世凯之手，瞿氏不过伴食而已。这是瞿鸿禨不愿也决不能答应的，于是暗思抵制之方。而此时铁良因力主中央集权，伸满抑汉主义，担心汉族官僚袁世凯的势力凌驾于满族诸亲贵之上，也千方百计地拆台。瞿、铁于是携手，结成了对抗袁世凯官制改革的联盟，并开始下手从事反对活动。
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20日，奏折批下，结果大出庆、袁意料之外。
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