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北洋（指袁世凯）追念戊戌往事，知孝钦宴驾之后必不容于德宗，因内结奕劻，外煽新党，思藉立宪之名，剥夺君权尽归内阁。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之谋也。
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另一方面，当时朝中领袖为庆亲王奕劻。庆亲王为人庸鄙，毫无远见，而素贪财物，袁世凯投其所好，早已将其熨帖得言听计从。因而，举奕劻为责任内阁总理，提高奕劻的地位，实际上可以扩大袁世凯自己的权势，巩固自己的基础。这就是所谓“彼之心迹”。陶湘说：“然本初另有深意，盖欲借此以保其后来。”可谓一针见血。为此，袁世凯一改旧风，竟然“尚新更甚”，有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之语，甚至有吓唬和利诱两宫“若不及早图维，国事不堪设想”，“有如此贤主在前，乃国家之福”等语，俨然慷慨激昂，“一时气焰可想而知矣”。而袁世凯所以死相争的，就是成立责任内阁。但袁世凯为自己所设计的责任内阁，既不像英国的内阁对国会负责并受其监督，也不同于日本明治维新时的内阁，起辅弼天皇执行政务的作用。他的内阁，一方面脱离了国会的监督，另一方面又侵夺了皇帝的大权。因此，它实际上是一种力图达到私人目的的暗移神器的内阁，是袁世凯企图揽权归己，最终达到取清廷而代之的目的和手段。
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建立责任内阁，已有戴、端等人鼓吹于前，而各地报纸更是“竟力怂恿”。依靠舆论之力，加上奕劻的支持，端方等的响应，本来就大权独揽的袁世凯在官制编制局中更是“气概如虹”，“主张最多”，而“全案皆其一手起草”，当时在成立编纂官制馆时，慈禧太后特派袁世凯与载泽、大学士世续、大学士外务部会办大臣那桐、荣庆、载振、内务府大臣奎俊、铁良、理藩部尚书善耆、户部尚书张百熙、戴鸿慈、巡警部尚书、政务大臣徐世昌等14人共同编纂官制，新任闽浙总督端方亦与会，另令湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥和各部派遣代表参与会议，而以奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三军机为总司核定大臣。上述人员奕劻父子、徐世昌均为袁世凯的掌中人物，端方、张百熙、那桐、世续也是袁世凯的追随者或同盟者，载泽与铁良有隙，袁乃拉拢载泽以为己用。与此同时，编制馆的办事员，全为袁世凯的僚属所占有，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，王士珍、朱彭寿等参与议论，可说是清一色的袁党。这样，袁世凯就成为官制草案的实际制订者。九月稿成，庆亲王奕劻将中央各衙门官制改革情况缮单进呈两宫，其中行政部分定为：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”这正是袁世凯所“以死力争”的责任内阁制。而奏折尚未批下，袁世凯就已定好了阁部名单。陶湘说：“本初定议总理一人，属现在之领袖……九公与彼为副理。”领袖指奕劻，九公指军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨为清流党，素与庆、袁针锋相对。从内阁这三驾马车来看，庆、袁一气相通，而庆又对袁言听计从，因此实权稳操在袁世凯之手，瞿氏不过伴食而已。这是瞿鸿禨不愿也决不能答应的，于是暗思抵制之方。而此时铁良因力主中央集权，伸满抑汉主义，担心汉族官僚袁世凯的势力凌驾于满族诸亲贵之上，也千方百计地拆台。瞿、铁于是携手，结成了对抗袁世凯官制改革的联盟，并开始下手从事反对活动。
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20日，奏折批下，结果大出庆、袁意料之外。
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谕旨说：
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军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚未流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行，其各部尚书均著充参与政务大臣，轮班值日，听候召对。
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仅备顾问的军机处与君有着直接的关系。军机不去，君权难削；而总理大臣不设，内阁也就依然有名无实。然而，上谕以“尚无流弊”、“著照旧行”，如此就将袁世凯的设计全盘推翻了。
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应当看到，在改革官制问题上，慈禧太后并不像某些论著所说的“从一开始就缺乏诚意”。在“众心共有一更变之举动”的环境下，特别是在五大臣“破釜沉舟、剀切陈奏”的影响下，“两宫大为之动容”，想有一番作为，这从朝中人事安排可以看出来。人事的一个变化是袁世凯的入京。如上所述，袁世凯早已表现出“尚新更甚”的姿态，却是唯一被调入京的地方督抚，到京后又被“连召四次”，可谓宠遇有加；与此相反的却是荣庆等人的地位变化。袁世凯入京前后，两宫已决定“由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻”。时荣庆、铁良入值军机，孙家鼐、王文韶为内阁大学士，皆为朝中重臣。铁良更是司户部，掌军务，被袁世凯讥为“大权独揽”。在官制改革中、“荣、铁守旧”，孙、王顽固，两宫决定在讨论改革方案时不准四人与闻，无疑是为了排除改革的障碍，可谓用心良苦。
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瞿鸿禨所拟之旨已定于七月初九日颁发。但在这时，问题发生了。七月七日袁世凯入京后，立即联合庆亲王奕劻面参四人中权力最大的铁良。陶湘记其经过为，“北洋召见时，面参铁谓：‘若不去铁，新政必有阻挠’，且谓铁揽权欺君。慈圣未加可否。上则笑容可掬，默不一言。北洋出，邸堂单进，亦附和北洋，力言铁之不是……慈圣谓，铁尚无大过；邸则称，铁为聚敛之臣。据说已由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻。而此谕计算初九即应颁发。后因邸、袁相继面参铁，此旨即留中。”袁、铁二人俱掌兵权，袁参铁“揽权欺君”，却使两宫警觉起来；而奕劻附和袁世凯之后，“力言铁之不是”，更使慈禧太后对庆、袁关系及袁的真实意图产生了疑问。本来，从新政角度出发，两宫已决定令铁出值，但“揽权欺君”的铁良一去，朝中能“揽权欺君”的就只乘下袁氏一人了，这对君权威胁无疑更大。精于平衡之术的慈禧太后立即改变主意。留下荣、铁以牵制袁世凯，防止可能出现的专权局面。
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两宫态度的转变很快被瞿、铁二人所察觉，他们迅速利用了这一机会，立即组织攻击。
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第一步，授意言官，交章弹劾。
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陶湘写道：
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此际忽有人严劾疆臣揽权，庸臣误国。慈圣于枢廷召对时将折发阅，即碰首请发政务议。慈圣谓：“此又何必？”即时收回留中。各官闻之，乘隙交劾，共几十余次。上意大回。
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疆臣指袁世凯无疑，而庸臣当指奕劻。
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时梁鼎芬入觐，弹劾袁世凯、庆亲王说：
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（袁世凯）权谋迈众，城府阻深，能陷人又能用人，自得奕劻之助，其权威遂为我朝二百年满汉疆臣所未有。引用私党，布满要津，我皇太后、皇上或未尽知。
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嗣是纠弹袁世凯及庆亲王奕劻父子，连上八疏不止。御史刘汝骥则用鳌拜、明珠、年羹尧、隆科多这“四凶”以喻庆、袁，最后说：
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万一我皇太后、皇上信任过专，始因其小忠小信而姑许之，继乃把持朝局，紊乱朝纲，盈廷诺诺，唯总理大臣一人之意旨是向，且群以伊、周颂之，天下事尚可问乎……臣谓率天下士夫，内背朝廷，因甲于内乱者必由此也。
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报载：“裁都察院之议起，台谏人人自危，加以枢垣各有所授意，谓上头意思，本来活动，尔等有话只管说。于是，参奏改制每日必数起，皆发交编制大臣阅看，大旨皆攻破组织内阁之说，绝无一折为改革党之助者。”
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第二步，挑唆内监，向慈禧太后请愿。
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传闻在讨论官制时，袁世凯曾倡议裁去太监，瞿、铁遂鼓惑李莲英等人从中作梗。“一日，太后出，太监百余人环跪哭求，谓外间均欲逐去奴才等，乞老佛爷念奴辈服侍已久，开恩赐留。太后惊诧，谓我未听见有此话，他们必须逐去尔等，是太与我过不去，此亦阻力之一大原因也。”
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第三步，亲自出马，在慈禧太后面前诋毁袁世凯及新官制。
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铁良性情暴烈，自宣布立宪以来即与袁公开为敌，不待于根本上大相反对即枝叶事亦各持异议。甚至向慈禧太后密奏袁世凯遇事跋扈，广布羽党，各省要差，皆其私人，存心叵测，若不早为限制，满人势力必不能保全等语，提醒慈禧太后加以提防。瞿鸿禨则机诈权谋，表面上对新官制草案不加可否，背地里却向慈禧太后密陈，说什么责任内阁成立，一切大事均由国务会议决定，皇太后将大权旁落。以此来激怒权势欲极强的慈禧太后。
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第四步，将袁世凯的有力帮手满人官僚端方调出北京，分化袁党势力。
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端方自欧考察归国，志高气盛，有取代瞿鸿禨外务部尚书之心，值“宪法议起，与项城同在都城，会定官制，互相标榜”。“铁良因取中旨，出端方为两江总督，以孤其势。”瞿、铁的明枪暗箭，确使奕劻、袁世凯受到了很大的打击，最根本的是太后从此对袁世凯起了疑心，并且否决了袁世凯的成立责任内阁的方案。权臣无忌，为非作歹的事例并非没有，而袁世凯又显然不是忠臣之辈。两宫深恐袁从此把持朝政，致使太阿倒持，自己求为长安布衣而不得，乃“上意大回”，而袁世凯尚不察觉。陶湘写道：“闻七月中有日，卧雪召见时，慈圣云：‘近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。’照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：‘此等闲话，皆不可听。’慈圣色为之变。后来领袖进去，慈谕：‘某臣如此，将何为？’适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策。卧雪当日闻信，惶恐无措，竭力设法周旋，不能了无痕迹矣。”又一回，“太后问袁：‘官制何以久未定稿？’袁谓：‘意见分歧，不易一致。’太后曰：‘那怕什么？你有的是兵，不会杀他们吗？’”猜忌之心，已溢于言表。
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