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康熙末之提及火耗，为督抚计及挪用，而圣祖不肯允从，恐为盛德之累，然又明知故昧，留以赡官吏之私，此不彻底之治法，沿历代故事而来。在圣祖为恤民艰，存政体，虑官困，多方兼顾，而非以自私，自是有道之象。然至世宗则有以成就之矣。
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《东华录》：
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雍正二年六月乙酉，山西布政使高成龄折奏：“臣见内阁交出请禁提解火耗之条奏。臣伏思直省钱粮，正供之外，向有耗羨，虽多寡不同，皆系州县入己。但百姓既已奉公，即属朝廷之财赋。臣愚以为州县耗羡银两，自当提解司库，以凭大吏酌量分给，均得养廉。且通省遇有不得已之费，即可支应，而免分派州县，借端科索。至以羡余赔补亏空，今抚臣诺岷，将每年存贮耗羡银二十万两，留补无著亏空之处，先经奏明。臣请皇上敕下直省督抚，俱如山西抚臣诺岷所奏，将通省一年所得耗银，约计数目，先行奏明。岁终将给发养廉、支应公费、留补亏空若干之处，一一具折陈奏，则不肖之上司，不得借名提解，自便其私，如条奏所虑矣。”谕：“此事著总理事务王大臣、九卿、詹事、科道，平心静气，秉公持正会议，少有一毫挟私尚气，阻挠不公者，国法具在，断不宽宥，各出己见明白速议具奏。如不能画一，不妨两议三议皆可。”
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当时内阁条奏，系请禁提解火耗。禁提解非禁征收，则州县可取火耗于民间，上司不能提火耗于州县，私收者永任其为私，监司不许过问而已。此为体恤州县，而又不欲监司分肥，亦不彻底之见解。但较之前代以进羡余而得奖擢者，得体已多。高成龄辨正阁奏，以为火耗非提解不可，无所利于提解，仍以体恤州县，明定为永久之公廉，及补一时之亏空，一举而数善备。养廉之说始此。
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是年七月丁未，总理王大臣、九卿、科道等议覆高成龄疏，得旨：“所议见识浅小，与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。历来火耗皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司；各上司日用之资，皆取给于州县。以至耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”
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以上为俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司，公开则为上司拨火耗以养州县，二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。
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又云：
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尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，已足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。
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此时养廉制未定，世宗所虑者，仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额，见下。此驳定分数之议。
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又云：
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又奏称提解火耗，将州县应得之项，听其扣存，不必解而复拨。今州县征收钱粮，皆百姓自封投柜，其拆封起解时，同城官公同验看，耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益己，孰肯额外加征？
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随征随解，显然有据，解时不能隐匿，解后不能重征，惟解乃为正耗分明，此驳扣存之议。
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又云：
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应令诺岷、高成龄二人尽心商榷，先于山西一省内试行。此言尤非，天下事惟可行、不可行两途。以为可行，则可通行于天下；以为不可行，则不当试之于山西。以药试病，鲜能愈者。以山西为试之之省，朕不忍也。
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世宗意在定制通行，此驳山西试行之议。
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又云：
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又奏称提解火耗，非经常可久之道。凡立法行政，孰可历久无弊？提解火耗，原一时权宜之计，将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦当渐减。今尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。
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当时议者不反对火耗名色，而反对提解，故世宗谓为州县起见。又养廉之制未定，提解火耗，仍兼顾见在之亏空，亏空完后，乃可专定养廉也。故下文又言朝廷与百姓一体，朝廷经费充足，歉收可以赈恤，百姓自无不足之虞。清补亏空，于国计民生均益。是提解仍注重清亏空。
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又云：
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尔等所奏，与朕意不合。若令再议，必遵议覆准，则朕亦不能保其将来无弊。各省能行，听其举行；不行者，亦不必勉强。可将此谕旨并尔等所议之本，交存内阁。
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据此则本令详议，却仍以不议终结。本不欲独令山西试行，却又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食货志》浑括此文，殊不清晰。今从《东华录》核之。当雍正二年六七月间，朝廷虽极力议论此事，帝意不以廷臣之延宕为然，尤不以主张不提解为然，而卒留作悬案。以后至何时勒定火耗改为养廉，《东华录》不复见。《食货志》言于是定为官给养廉之制。此句著于浑括二年谕旨之后，实与谕旨原文不贯。考之《会典事例》，则至五年始为各省定额。
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《会典事例·户部俸饷门·外官养廉类》首叙其缘起云：
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雍正五年，山西巡抚奏裁汰州县耗羨，酌中量留，分给各官养廉，以为日用之资。奉旨：“各省督抚，就该省情形酌议具奏。嗣据各省陆续奏到，节省增减，著为定额。”
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山西巡抚发端是二年事，奉各省酌议具奏之旨，当即七月乙未谕后，所云交与内阁，内阁即更请旨饬下各省也。以非明发，亦无决断，遂不入《实录》，故不见《东华录》。各省陆续覆到，终成定制，首冠以雍正五年，即其定制之年矣。不然，山西发端在二年，何云五年耶？
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要之清初沿明，官俸太薄，官无自给之道，不得不有所取资，制定养廉，即是加俸。且俸因处分而可罚，廉则罚所不及。廉之数较之俸，多至数十倍，如正、从一品俸银一百八十两，米一百八十斛；正、从二品俸银一百五十五两，米一百五十五斛。总督兼尚书衔者为从一品，不兼者为正二品。而总督养廉，多者若陕甘、云贵，至二万两；少者若浙闽、四川，亦一万三千两。其间一万八千、一万五千各有差。又如七品俸银四十五两，米四十五斛。而知县七品，其养廉多者，首县至二千两，少者简缺亦六百两，其有四五百两者，则简不成体之县，间有一二，盖例外矣。其后京官亦有有养廉者，八旗官员亦有有养廉者，皆别指款项，不在火耗之内。供各省官员养廉，地大粮多之县，火耗甚微。以吾所知，吾乡武进、阳湖等县，正银一两，加耗仅三分耳。
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