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五
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在第五章“新政与政府运作”里，刘子健聚焦“吏役次官僚制”这一论题。这是因为在北宋官僚体制下，无论地方衙门，还是中央官署，主政官无不实行定期在任制，而由科举出身的文官占据其位，他们在短期内对新职位与新环境的特色很难谙熟洞悉而应对自如，必须借重属下的吏役；而胥吏作为负责日常公务的专业群体，其社会地位虽远低于文官，在机构运作中的作用却至为关键。他们长久甚至终身任职于特定的衙署，却几无可能跻身于文官体系，故鲜有道德顾忌，兼之谙悉官府运作内幕，惯于串通贪污型官僚上下其手、牟取私利，这些从来就是公开的秘密。王安石新政也包括了吏役次官僚制的改革，试图使吏役无论质与量都有所提升。改革的内容涉及削减吏的数量，提高吏的俸禄，让吏员经过考试提拔进入下层文官序列，强化监督的机制，严惩贪污的吏役。但随着北宋文官体系的确立，胥吏日渐呈现阶层固化与职务专业化的两大趋向，新政改革吏役次官僚制的设想不仅完全落空，反而给这个次官僚群创造了更多机会去操纵与滥用权力，以致刘子健认为，“王安石的改革措施部分地是被腐败官僚和不可救药的次官僚制联合起来打败的”（第175—176页）。
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在其后《宋人对胥吏管理的看法》(42)中，刘子健对吏役制的考察向纵深推进，不仅揭示了辽金元统治下胥吏制的特殊形态，对其在明清的演进更不乏卓见。限于主题，这里仅介绍与王安石新政有关的内容。他总的认为，“官、吏之间的差距在北宋之初并不大，其后始渐加深。王安石变法，在某些方面拉近了它，但也使政府事务扩张而超出合理的控制范围，造成监察上的松懈”；反变法时期，“旧党试图再拉大此种差距，他们甚至渐渐无法从知识上对胥吏问题进行了解”；及至后变法时期，“复起的变法派承继了变法派与反变法派某些共同的缺点”。刘子健还探讨了吏役制在南宋的恶化：“这个政府名义上是专制统治，但通常是由贪污的官与滥权的吏共同主持，而其行事则常与这两个团体不足道的利益有关。”
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折回《宋代中国的改革》，在接下来讨论政府运作中中央集权不断强化的趋势时，刘子健指出，这种中央集权在财政管理、人事政策、行政权力等层面都呈现出同一性趋向。王安石力主这种同一性对政府运作的必要性，因此留下了行政权力中央集权化的遗产，也成为其后政府结构的永久性特征，连反变法派主政时也未见有所颠覆。这种“同一性”的趋向，其原点正是王安石倡导的政治与教化必须贯彻唯一道德标准（即所谓“一道德”“定于一”）的思想。进入后变法时期，这种“官僚主义的同一性”在日趋强大的专制集权下表现为官僚群体在思想层面的同质化，以蔡京为首的主政者滥用中央集权带来的巨大权力，借助州学设立的“自讼斋”（类似自省室）来统一学子的思想观念，利用皇城司侦缉与整肃批评性言论。令著者大为感叹，这样的不幸结局是王安石生前从未预见到的。
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最后，刘子健考察了新政运作与专制政体的关系。皇帝掌控终极权力是君主专制的最基本特点，但这一终极权力仍然受到儒家传统的约束、习惯性边界的限制，并在不同程度上必然要与士大夫官僚分享。但不论官僚能分享到多大的权力，“都只是一种派生的权力，是君主让渡的，并且始终保持在专制加于其上的限度之内”。在变法前期，由于宋神宗鼎力支持，王安石在“得君行道”的同时也助推了这种专制。关于这点，刘子健在后来有进一步表述：“在他的新政或称变法体制之下，政府变得自信而武断。”(43)但这是一把双刃剑，君主专制的根本特性最终导致宋神宗不仅“担心赋予王安石过多权力会引起其他主要官员的不忠”（第185页），而且“收回了对变法的全心全意的支持”（第186页），新政运作也必然难以为继。
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宫廷政治是君主专制的孪生物，刘子健依次勾稽了宫廷政治对新政不同时期的具体影响，得出结论说：“宫廷政治不仅与王安石的倒台相关，也与反变法和后变法的激变相关，并最终导致后变法时期的堕落。”（第192页）
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六
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在第六章里，著者别具只眼地选择募役法作个案研究，杨联陞认为这“尤其令人钦佩”。这是基于新政作为一次制度变革，役法的改革势必覆盖整个地方政府服务的改革，远远超出役法自身的界域，对新政其他措施直接或间接带来全局性影响，确可视为新政的核心内容，而役法改革又被卷入所有新政中最激烈的争论之一（唯有青苗法之争差可比拟，但青苗法波及范围与深度仍逊于役法）。刘子健梳理了汉唐至北宋的役法演变轨迹，回顾了新政以前范仲淹、韩琦对役法的尝试性改进，概述了募役法要点、各方激辩的焦点及其在变法时期、反变法时期、后变法时期行废反复的过程，总结性地指出：
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尽管后变法时期的弊政臭名昭著，又有保守主义学者的反对，但在整个南宋时期，地方政府服役主要靠募役制提供。简言之，王安石的这一特别改革，成为后来中华帝国的一个既定制度。（第205页）
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刘子健进而以募役法为主要论据，从整体上归纳了新政的五大特点。其一，由于募役法改纳现金，表明新政之下国家财政偏向于货币经济；而募役法在南方获得较多的支持，在北方却遭遇强烈的反对，揭示出货币经济的南北差异程度。其二，募役法的收入来源构成国家财政体系不可或缺的有效部分，应该与国家其他相关措施（例如应对西夏军事行动的开支，支付地方政府的役吏薪俸等）结合起来评价，尤其在国家拥有大量现金税收后，自身也转化为市场上最大的购买方或消费者。其三，募役法毕竟导致了沉重的税负，“重税才是新政方案的特性”，其影响广泛而深远。其四，募役法扩大了各阶层之间的不平等，这种不平等不仅仅限于募役法，也普遍适用于所有新政方案。其五，在募役法下，大量雇募的役人加入吏役的队伍，助长了地方政府吏役次官僚制的扩张，他们在地方政府扩大运作中不可避免地滥用权力危害民众。募役法的这些特点构成了刘子健对整个新政的批评基础：
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王安石的政策某种程度上有利于一般消费者和小商人，并花大力气抑制了垄断商人的利益。但不论新政在实现这些目标方面取得了多少进展，它都被加之于多数民众的重税大幅抵消了。（第209页）
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尽管如此，对比保守主义者更拿不出行之有效的役法新对策，著者对新政仍给出好评：
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尽管新政未能实现预期目标——并不是出于保守主义者给出的理由——但它试图切实解决日益严峻的税负和货币经济扩张中的国家财政问题，仍然十分值得尊敬。（第210页）
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七
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在研究全过程中，刘子健始终彰显王安石作为官僚理想主义者的那一面相。王安石的理想主义就是“以一个在专业性上训练有素、在行政上控制良好的官僚体系作为实现儒家的道德社会的主要手段”；为了实现这一理想，王安石以“制度的改革者”的理念与气魄倾力推动新政，唯其如此，他并未将“富国强兵”作为其新政的首要目标（在这一立论上，刘子健与当时及其后的变法研究颇异其趣），“他的最终目的在于改善社会风俗，期盼实现一种完美的社会秩序（‘至治之世’）”（第211页）。
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基于这一根本性论断，对王安石的学派归属，虽有学者据其试图改革的政府体制在表面上与法律颇为相似，而将其归入法家，或者至少是误入歧途而与法家同向的儒家，但刘子健坚持认为：“就王安石的观点的理论根据以及他要建立道德社会的终极目标来看，本质上我们还是应该将王安石看作一个儒家学者。当然，他是一个激进的儒家，但‘激进’只是相对于许多保守主义儒家学者而言的。”（第212页）在其这一评断的十余年后，中国大陆“批儒评法”运动还将王安石热捧为“法家政治家”，不禁令人既对学术内外阻隔而啼笑皆非，更对政治绑架学术而感慨系之。
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刘子健认为，“在强调功利主义治国才能、官僚体制、政府体制及政府主导的体制方面，王安石即使不够伟大，也确实杰出”（第213页），充分肯定了王安石新政的官僚理想主义性质。然而，正如他指出的那样，这种理想主义“基本上是官僚主义的”，而这种官僚主义只能依附在君主集权的这张皮上，并最终为其服务。于是，一方面，王安石在思想理论上“总是把他所诠释的国家利益置于其他一切之上”，另一方面，在改革实践中王安石“以为自己是在帮助大多数人，但是新政带来的国家财政的改善或许远超过它们给人民带来的利益”。（第212页）
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王安石敏锐洞察到官僚体制至关重要，并试图以自己的理想主义设想来改革既有的官僚体制，却无可避免地败在自己试图改革的官僚体制阵前。这里，既有其个人因素，例如长于政治思考而短于政治实践，过于关注行政管理而疏于争取潜在盟友，等等。但关键在于，官僚体制是附生在君主集权体制的母体之上的，儒家理想主义与君主专制的现实权力结构之间存在着无法调和的矛盾，新政无论在理想预设上，还是在政治实践上，都旨在不断强化专制主义的中央集权，这就必然陷入吊诡的困境：伴随中央集权强化而来的，便是君主掌控的至高权力对官僚弄权的警惕与防范，无论在政治上还是行政上都亟需更强大的趋附君主集权的同一性。于是，不仅王安石失去了“得君行道”的倾力支持，他的新政也无法“从官僚群体获得足够强大的支持”，“甚至未能成功地从他赖以实施新政的干才型官僚那里激发出持续的忠诚”（第212页），各种类型的官僚群都由于君主集权强化而趋于“同一性”了。这种“同一性”也包括王安石借改革体制的需要，在学术上强力推行新经义，致使学术的“一致性取代多元化成为流行”(44)。总之，从变法时期经反变法时期到后变法时期，这种困境在不断累积与增长中，直到以蔡京为首的后变法派结成了新的官僚权贵集团，尽管仍打着“新政”旗号，却“丧失了王安石的理想主义初衷，改革精神化为乌有，道德上毫无顾忌，贪赃枉法肆意公行，拒绝革除任何改革体制的弊端”(45)，这一结局与王安石的预设确实是南辕北辙的。
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至此，结论不言而喻，王安石新政是失败的。导致失败的原因是多方面的，王安石“犯了匆匆忙忙就想改变整个体制的错误”(46)，这是从主政者急于求成的个性立论。但从根本上说，这一失败既是王安石官僚理想主义的失败，也是北宋以来士大夫政治的失败，是由官僚体制所依附的君主专制集权政体命中注定的。
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刘子健对王安石及其新政的研究极具开放性，其思考也未止步于此。他认为，北宋晚期的士大夫政治实践中，“新旧两党各有其不同的儒家理想，却都没有成功。北宋晚期政治的失败，也可以说是北宋各种儒学经世致用，在政治上始终没有找到出路”(47)。在《宋代中国的改革》里，他从王安石方式没能成功做出假设：“唯一的替代方案看起来就是传统的儒学，或者从南宋以来被尊为正统的儒学。”他把这种唯一的替代方案称为“道德主义的方法”，也就是提升官僚的道德品质和对官僚阶层的道德影响。对这一方案能否实现，在他看来，政治体制才是决定一切的根本症结，故仍持明显的怀疑态度，更以《宋代中国的改革》结语向国人深沉地诘问：
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它是否掩盖了一个官僚制国家的生活真相，从而抑制了后来的中国人思考政治体制问题？（第213页）
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对士大夫政治的研究，刘子健有一个完整的序列，故有必要将《宋代中国的改革》插入这一研究序列里做进一步的评价。
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1957年，刘子健的《宋初改革家：范仲淹》由费正清收入其主编的《中国的思想与制度》(48)，作为其宋史研究的首篇大论文，可视为其士大夫政治研究的啼声初试。他认为，士大夫地位是“到了北宋中期才提高的，有相当大的发言权”(49)，这才导致了范仲淹改革。他将范仲淹定位为宋代“政治改革的启蒙者”，其改革尝试就是“努力将一个无政治同质性的行政机制转变为一个富有活力的政治机体”；从政治文化而言，也就是“儒家理想，披着传统文化遗产的外衣，通过这些宋初先行者而获得了新的内容和意义”。然而，作为儒学理想主义者所追求的“新的权力结构的变化必须脱胎于现存的权力结构”，而“在既得不到皇帝足够的信任又没有同僚的有力支持的情势下必会失败”(50)。在他看来，庆历新政只是“范仲淹的小改良”，但“庆历的失败又是日后王安石大举变法的伏线”，于是就转而研究“王安石变法的大改革”，两者在思想底色、改革内容与面临困境诸方面都极具共构性。不难发现，刘子健对两者的研究在分析架构与相关结论上颇有重合性与延续性。
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在其士大夫政治研究中，如果说《宋初改革家：范仲淹》只是牛刀小试，《宋代中国的改革》才称得上喷薄而出。刘子健自述其研究方法与结论说：“今日用行政学来看，当时正面和反对的主张，还不如执行的问题，最关且要。变法的政策是有眼光的，要运用在宋代已经抬头的商品经济。不幸，官僚徇私，胥吏渔利。政府管事愈多，各色弊端愈糟。”(51)显而易见，在历史诠释上，《宋代中国的改革》更具方法论的示范意义，为史学界留下了诸多的启示，日本宋史名家斯波义信曾有过归纳：
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