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(60) 刘子健《宋初改革家：范仲淹》，第126—130页。
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(61) 《续长编》卷221，第4页。
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(62) 《续长编》卷221，第20页。
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(63) 见第160页注1。
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(64) 译者按：表中X表示有，〇表示无。
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(65) 《临川文集》卷93，第86—88页；《宋史》卷472，第5677页。
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(66) 《续长编》卷214，第17—21页；卷215，第7页；卷220，第11—12页；卷225，第9页；卷235，第3页；卷238，第15—16页；卷244，第11页；卷246，第21页；卷247，第5页。
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(67) 《续长编》卷237，第20页；卷238，第2页；卷241，第10页；卷242，第7页。又见杨希闵《王荆公年谱考略附存》卷2，第20页。
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(68) 见第148页注1及《续长编》卷252，第11页；卷253，第11页。
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(69) 《朱子语类》卷130，第4、12、28—29页。又见《曾公遗录》中多处。
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(70) 将曾布归为奸臣遭到清代史学家钱大昕的批评，见其文集，即《潜研堂集》卷28，第16页；参阅《曾公遗录》卷9，第86页。
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(71) 宫崎市定《宋代の士風》，第147页。宫崎以相当肯定的眼光看待蔡确。这一阐释有些可疑，而且很可能评价过高。
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宋代中国的改革：王安石及其新政 第五章 新政与政府运作【80】
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吏役次官僚制
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吏役次官僚制（clerical subbureaucracy）值得引起注意，因为它经常被忽视——尽管实际的政府运作，在接触民众的范围内，通过吏来开展。在宋代，吏的重要性明显远超前代。行政程序——尤其在财政和法律事务上——变得更加详细和复杂；而且印刷术使得表格和文件的广泛使用成为可能。结果，负责越来越多的日常公事的吏成了相当专业的群体。既然对这些技能没有正式培训，也很少有针对这些人员的正规招聘程序，这些职位便充斥着大量现有人员的后代和亲朋好友。中央政府中的吏往往成为首都及周边地区的永久居民。地方政府中的吏大都是该地区的本地居民。从这个意义上说，吏可以被视作行政部门中最底层的地方次官僚体制。依照法律和习俗，他们的社会地位远低于组成国家官僚系统的文官；(1)但就政府运作而言，这不意味着吏在职能上无足轻重。
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王安石积极关注官僚体制的改革，【81】自然不会忽视吏役次官僚制需要相应的改进。此外，在政府运作程序的规模和数量扩增的情况下，与从前相比，新政不可避免地要将更多的责任交到吏的手中。因此，吏役次官僚制必然会影响新政的效果。
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尽管很难估算，但从新政期间单单三司就有一千零八十多间堆满案牍的房间，便可轻易推测出中央政府中吏员规模的巨大。(2)宫崎市定的研究揭示出这些中央政府中的吏领取微薄的俸禄，几乎没有足够的收入。在新政推行以前，地方官府中的吏完全没有固定俸禄，作为代替，他们从各种各样的税收中为其服务获得一些补偿。(3)
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官员服从调遣，在各地之间往来迁徙，而吏则更长久地待在某个官府之中。有人说，尽管官员不是“封建”的，但吏是；就此而言，他们事实上拥有一地的终身任期。吏对地方官府事务有长期而详尽的了解，所以他们经常能够影响不太熟悉这些的官员的行政决定。(4)这些吏毫无指望晋升，也很少有人存在道德上的顾忌。他们主要关心的，如王安石所指出的，是靠欺瞒官员进行贪污。(5)吏处理大量财政事务，却没有受到严格的监管；此外，还有很多人用贿赂来诱惑他们。(6)他们与商人勾结，与贪官狼狈为奸，【82】都已不是秘密。(7)
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宫崎市定指出，王安石敏锐地注意到了次官僚制改革的必要。第一，他削减了为政府服务的吏的数量。第二，他提高了中央政府中过去领取固定薪水的吏的俸禄，又给予地方政府中先前不领俸禄的吏以一定的收入。第三，他支持经过一定考试之后，将出色的吏提拔到文官序列之中。第四，他强烈要求吏要受到有效的监督，对贪污者要严惩。(8)这一重大改革被称作“仓法”。这里的“仓”是统称，既指谷物收入的储存之所，也指地方政府的财库。众多的吏职，以及众多的贪污行为，都与此相关。而且，吏正是从这些同样的来源中获得他们的薪水。(9)王安石的最终理想，与他对《周礼》所描述的上古制度模式的信念一致，是要将吏和官员合并为一个阶层并最终使二者融为一体，一如农民和士兵，都纳入单一阶层。(10)由于坚持这一理想，王安石忽视了阶层结构已然固化、社会群体分化显著和职业日益专业化的现实；不可能只存在一个阶层。(11)
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除了这种公平却不切实际的理想，王安石的仓法成效显著。他争辩说，根据政府的规则给吏支付俸禄，好于忽视他们或者事实上允许他们非法取得钱财。(12)由此产生的政府预算的增加，毕竟不算非常沉重的负担。有效的财政改革举措可充分覆盖增加的预算，在新制之下，【83】地方政府自身负责管理来自场、坊（尤其是酒坊）和津渡的杂项收入。在此之前，这些被分配或者“外包”给吏，作为他们服务的报偿。按照王安石的说法，地方政府管理因此建立在合理的基础之上，而不必加重民众的税负。(13)同时，对吏的必要的警惕性监管和对贪污的严惩，确实明显改善了地方政府的水准。甚至王安石的反对者也承认这一点。(14)
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但是吏役次官僚制绝不会轻易治愈自身的顽疾。现在胥吏们获得的收入，很可能还不到之前他们通过贪污所获得的一半。(15)新的监管也不足以查获所有人。许多新政引发抱怨，未能实现其目标，很大程度上是因为协助执行新政的吏在其中找到了挪用公款和敲诈勒索的手段。这样的事例大量存在。青苗法是帮助那些有需求的人，还是强加于完全不会从中受益的人，很大程度上都取决于吏是否遵守制度的精神——通常事实并不如此。(16)全国常平仓的数量在改革中增长到大约五百个，其建立是为了辅助政府财政，并在必要时进行均衡调配。但由于管理不善，它对腐败官吏的好处远甚于对民众的帮助。(17)方田均税法是消除逃税和不公平负担的一项重要改革。然而，实际的测量、记录和报告都操于小吏之手，【84】他们很容易与不良官员和富室勾结从而使得法令落空。在后变法时期，整个制度沦为了一场闹剧。(18)为地方政府服役在变法时以摊派税费为基础；在反变法时期回到轮流分配；后变法时期减免办法又再次恢复。无论评估纳税额还是轮流分配服役都需要吏，他们帮助确定家庭财产范围及其税务负担。在反复的剧变之中，许多记录被吏蓄意隐瞒，或是报告宣称遗失。这给滥用职权创造了大量机会。(19)同样不幸的例子是市易法。当政府直接与小商人按官方规定的价格打交道时，大商人被剥夺了许多优势。法律向小商人提供了贷款便利，可他们并没有真正获利。结果也没有必然惠及消费者。实际上，大量的利润归于吏，再通过他们进入了腐败官僚的口袋。(20)
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因此可以毫不夸张地说，王安石的改革措施部分地是被腐败官僚和不可救药的次官僚制联合起来打败的。在这个意义上，王安石的反对者对新政的批评中有很多是事实，即这些措施无意中或不可避免地将更多的行政管理权置于小人之手，因此给滥用和操纵这些权力创造了更多机会。另一方面，王安石的反对者本身也未能提供有建设性的方案来解决次官僚制的弊端。【85】在反变法和后变法时期，地方政府的行政管理日益恶化。(21)到南宋时，地方政府的大多数劳役都按照新政，由雇用的个人提供。换句话说，现在的吏比以往更多，政府则受害于越来越依赖这一大大膨胀的次官僚制。同样的情况持续到清代直至近代。(22)
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