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汉朝的行政区划，下级的是县。这和后世的情形是一样的，是官治的最下级。自此以下，就只有自治的机关，而没有官治的机关了。上级的是郡。郡的幅员，在中原繁盛之地，和前清时代的府差不多。县的长官，户口多的称为令，少的称为长；郡的长官，称为太守；都是地方行政官。郡以上更大的区域称为州。每州有一个刺史，却是监察官而不是行政官了，所以他只查察人家的失职与否，而自己并不办事。而且所监察的专注重于太守，县以下的事情，即非其所问。
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原来秦汉时代的县，就是古代的一个国。诸位总还有读过《孟子》的。《孟子·万章下篇》说古代国家的大小，不是说“天子之地方千里，公、侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里”么？《汉书·百官公卿表》说：汉朝承袭秦朝的制度，每一县的地方，大概是方一百里。我们读《左传》等书屡见当时的大国灭小国而以为县，而秦汉时的县名，和古代的国名相同的很多，就可见古代之国被灭之后，在大国中仍成为一个政治单位。春秋、战国之世，次等国大约方五百里，如《孟子·告子下篇》所说“今鲁方百里者五”便是。大国则方千里，如《孟子·梁惠王上篇》所说“海内之地，方千里者九，齐集有其一”便是。这其大小，就是《万章篇》所说的天子之国了。所以孟子说梁惠王，说齐宣王，都希望他们行王政而王天下，因为他们实在有这个凭借。
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在春秋以前，大国或次等国灭掉了别一国，大概都把它作为自己国里的一县，直隶于中央政府，其上更无任何等级。战国时的大国，才有在边地置郡的，内地还没有什么郡。郡的兵力比县要充足些。所以战国时，秦王派甘茂去攻韩国的宜阳县，甘茂说：宜阳虽名为县，其实是郡，是不容易攻的。内地用不到很厚的兵力，所以各国都不设郡。到秦始皇灭六国，六国的人民都非心服，到处都有用兵力镇压的必要，所以把天下分做三十六郡，而郡就成为普遍的制度了。所以郡的设立，根本就是为镇压起见，并不是为治理地方起见。但是既不放心各地方的人民，怕其要反叛，县的兵力不足镇压，而要设置了许多郡守，又怕郡守的权力太大了，于己不利，于是每郡又派一个御史去监视着他。到汉朝，皇帝不再派御史，而由丞相分派若干个史，出去监察各郡，这个史便称为刺史。刺史本非行政官，一个刺史监察几个郡，只是办事上一个分划的手续，并不是什么行政区划，所以其初并没有州的名目而称之为部。这“部”字，便是现在“部分”两个字的意思。到后来才改称为州，但是名目虽改，其实权还是一样。直到后汉灵帝时候，改刺史为州牧，其实权才有变更的。改刺史为州牧，前汉时就有此举，但是不久又改回来了。
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当时主张改刺史为牧的人，议论是这样的，他们说：刺史的责任在监察太守，可是他们的官位比太守小，他们的资格也比太守浅。政治上的秩序，是要使大官去治小官，不该使小官去治大官的。所以要把刺史改名为牧，算做太守的上级官，用资格深的人去做。其实这话是错的。监察和行政是两个系统。监察一系的官吏，可以监察行政官，乃其职权如此，并非把其官位和所监察的官的官位，比较大小而定的。而在事实上，则行政官宜用资格较深的人，监察官宜用资格较浅的人。因为行政有时候要有相当的手腕，而且也要有相当技术，这是要有经验然后才能够有的，所以要用资格深的人。至于监察官，则重在破除情面。要锋锐，不要稳重；要有些初出茅庐的呆气，不要阅历深而世故熟；要他抱有高远的理想，看得世事不入眼，不要他看惯了以为无足为怪；要他到处没有认得的人，可以一意孤行，不要交际多了，处处觉得为难。用现在的事来说，学校里初毕业的人，文官考试刚录取的人，宜于做监察官。在官场上办过若干年事情的人，宜于做行政官。而且行政官和当地的人，总不能毫无联络。对于土豪劣绅等，有时虽明知其不好，也不容易专走方路，把他们尽情惩治的，因为如此，他就要暗中和你为难，使你缓急之际办事棘手，有时为害甚大。就是平时的政务，也不免要受他牵掣的。我前文说行政官必须要有些手腕，这也是其中的一端。至于监察官，则根本不办什么事情，不怕你掣肘。而且汉朝的刺史，只有一年一任，到你要和他为难，他倒早已离开你这地方了。土豪劣绅的势力，大抵只限于本地。要离开本地，赶进京，或者到别地方去和前任刺史为难，是不容易的。所以汉朝刺史的制度，确有相当的价值。前汉时主张改刺史为州牧的人，其议论实不得当。所以后来行之而不好，就不得不将旧制回复了。
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但是到东汉末年，此论复起。主张的人便是刘璋的父亲刘焉。他的理由是四方多乱，非有资深望重的人不能镇慑；而资探望重的人是不能使他为刺史，而不得不改其名为牧，以示隆重的。当时听了他的话，便派了几个资深望重的人出去做州牧。其余不重要的去处，还是称为刺史。到后来，则一个人往往先做刺史，过了几年，资格渐深，名望渐高，然后升为州牧。论当时的情势，有实力的人，无论称为刺史，或称为牧，其能霸占一地方，总是一样。而且既占一地方之后，其势也不得不升他做牧。但是有几个人，其能霸占一地方，和州牧的制度也是有些关系的。
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譬如刘表，若非有州牧之制，他这种名望很高的人，或者就不会久任一州的刺史。又如他的名目只是刺史，在地位上比州牧要低些，或者他也要小心一些，有许多僭越的事情，根本就不敢做。所以把后汉末年的分裂，过分归咎于州牧之制，是不对的；然而州牧之制，确也有相当的关系。据地自专，和中央政府对抗，是要有相当大的地盘的。从春秋以来，像后世一府这么大的地方，就不足以为轻重。所以和鲁国差不多大小的国，如宋国、卫国、郑国等，都不能和大国相抗，到秦汉之世，此等情形就更为显著。
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诸位有读过柳宗元的《封建论》的么？他的《封建论》里有一句说：汉朝“有叛国而无叛郡”。这就因为汉时的郡，只有后世一府这么大，而汉初所封诸国，都兼五六郡之地之故。后汉末年，割据的人，大约都有一州或大于一州之地，也是为此。后汉的十三州大小是极不相等的。小的如青州、兖州，不过现在山东省的一半。大的如扬州、益州，都要包括现在的好几省。这是因人口多则设治密，而当时的南方还未甚开发之故。所以翻开读史地图来看，吴国的地方并不小于魏，而实力却远不如魏，就是为此。
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司隶校尉是前汉武帝所设的官。因当时有巫蛊之祸，使之督捕，是带有非常时期的侦缉性质的。后来事过境迁，此等特殊性质渐渐消灭，乃使其监察数郡。在这一点上，其性质与刺史无异。所以后汉有十三州，中有一州不设刺史而即由司隶校尉监察。
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三国史话 董卓的扰乱
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现在真要说起三国时的战事来了。说起三国时的战事来，第一个要提到的，便是董卓。董卓到底是怎样一个人呢？
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三国的纷争，起于汉献帝初平元年东方州郡的起兵讨伐董卓。其时为公元190年。直到晋武帝太康元年，把东吴灭掉，天下才算统一。其时为公元280年。分裂扰乱的局面，共历九十一年。政治上最怕的是纲纪废坠。纲纪一废坠，那就中央政府的命令不能行于地方，野心家纷纷乘机割据，天下就非大乱不可了。
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专制时代的君主，虽然实际也无甚能力。然而天下太平了几十年，或者几百年，大家都听中央政府的命令惯了，没有机会可乘，决没人敢无端发难。后汉时，离封建时代还近，尊君的思想极为普遍。读过书的知兵大员，虽然很有威望，兵权在手，也都不敢违犯中央的命令。黄巾虽然分布很广，起兵时声势浩大，幸而张角并非真有才略的人，一起兵，就被官军扑灭了，其余党虽未能尽绝，黄巾以外，各地方的盗贼起义的虽然还不少，都是迫于饥寒，并无大志。倘使政治清明，再有相当的兵力辅助，未始不可于短期之内剿抚平定的。何进的死，虽然京城里经过一番扰乱，恰好把积年盘据的宦官除掉了，倒像患外症的施行了手术一般。所以经过这一番扰乱以后，倒是一个图治的好机会。而惜乎给董卓走进去，把中央的局面弄糟了。还给有野心要想割据的人一个好机会。自此以后，中央政府就命令不行，政治上的纲纪全然失去了。所以论起汉末的分裂来，董卓确是一个罪魁祸首。
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董卓初进京城时，也未始不想做些好事。当后汉桓、灵二帝时，宦官专权，曾诬指反对的人为党人，把他们杀的杀，治罪的治罪。最轻的，也都不准做官。这个在古时谓之锢，所以史家称为党锢之祸。董卓初进京时，替从前受祸的人一一昭雪，而且还引用了一班名士。有名的蔡邕表字唤做伯喈的，便是其中的一个。他自己所喜欢的人，只做军官，并不参与政治。倘使他真能听这一班名士的话，约束手下的武人，政治也未始不可渐上轨道。苦于他其实是不懂得政治的人。一上政治舞台，便做了一件给人家借口的事。那便是废少帝而立献帝。在专制时代，无故废立，那是怎样容易受人攻击的事啊！公忠体国之臣，固然皇帝不好，不敢轻于废立。就是奸雄想要专权，甚而至于想要篡位的，也正利于君主的无用，何必要废昏立明？历代篡弑之事，能够成功的，都在权势已成，反对自己的人诛锄已尽之后。哪有一入手便先做一件受人攻击之事的呢？董卓的举动如此，就见得他是一个草包了。
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而他所以失败之由，尤其在于不能约束兵士。当时洛阳城中，富贵之家甚多，家家都有金帛。他就放纵兵士，到人家去抢劫，还要奸淫妇女。有一次，他派兵到洛阳附近的地方去。这地方正在作社（中国民间最重的是社祭，就趁这时候，举行种种宴乐、游戏等事，谓之作社），人民都聚集在社庙附近。他的兵，就把男人都杀掉，再抢了他们的车，把所杀的人头挂在车辕上，载其妇女而还。这件事，《三国演义》上也曾说及的。《三国演义》的话，有些固然靠不住，有些却是真的。这件事，正史中的《后汉书》上也有，并非写《三国演义》的人冤枉董卓。他的军队如此，就连京城里的秩序都不能维持，还说得上收拾天下的人心么？无怪东方州郡要起兵讨伐他了。
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东方的兵一起，董卓的所作所为，就更不成话了。他的兵虽也相当的强，然而名不正，言不顺。而且东方州郡的兵，声势浩大，也不易力敌的。于是想到从洛阳迁都长安。一者路途遥远，且有函谷关（函谷关，本在今河南的灵宝县，汉武帝时，东移到现在河南的新安县。这是从河南到陕西一条狭路的东，现在的潼关是其西。）之险可守，东方的兵不容易到。二者董卓是西凉人，所用的是西凉的兵，长安离他的老家近些。这还可说是用兵的形势不得不然。然而迁都也有迁法。他却令手下的兵，逼着人民迁徙。当时洛阳居民共有数百万人，互相践踏。也有饿死的，也有遇着抢劫而死的，死尸堆满在路上。他自己带兵，仍留在洛阳附近。一把火，把皇宫、官署、民居都烧毁了。二百里内更无人迹。他又使吕布把汉朝皇帝和官员的坟，都掘开了，把坟中所藏珍宝取去。你想这还成什么行为？无怪批《三国演义》的人，要说他是强盗行径，不成气候了。
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当时东方的兵，如果能声罪致讨，这种无谋的主帅，这种无纪律的军队，实在是不堪一击的。至多经过一两次战事，就平定了。苦于这些州牧、郡守，都只想占据地盘，保存实力，没有一个肯先进兵。其中只有曹操，到底是有大略的人。他虽然是个散家财起兵，本来并无地盘的，倒立意要成就大事。替义兵（当时称东方讨伐董卓的兵为义兵）画了一个进取之策。诸人都不听，曹操就独自进兵。董卓的兵力是相当强的。合众诸侯的力量以攻之，虽然有余，单靠曹操一个人的力量，自然不够。兵到荥阳（今河南省荥阳县东北有旧荥泽县），就给董卓的部将徐荣打败。然而曹操的兵虽少，却能力战一天。徐荣以为东诸侯的兵都是如此，也就不敢追赶。
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这时候，董卓的兵似乎胜利了，却又有一个孙坚，从豫南而来。孙坚是做长沙太守的。汉朝时候，湖南还未甚开辟，长沙僻在南方，与中原大局无甚关系。倘使做太守的是一个苟且偷安的人，大可闭境息民，置境外之事于不问。孙坚却是有野心的。他听得东诸侯（当时称东方的州牧、郡守为东诸侯，乃是沿用封建时代的旧名词）起兵讨卓，也就立刻起兵。路过荆州、南阳，把刺史太守都杀了。前到鲁阳，这就是现在河南的鲁山县，为从南阳到洛阳的要道。这时候，袁术因畏惧董卓，屯兵在此，便表荐孙坚做豫州刺史。孙坚向北进兵，也给徐荣打败。明年，孙坚收兵再进。董卓使吕布、胡轸去拒敌。二人不和，军中无故自乱。给孙坚打败，把他的都督华雄杀掉。华雄明明是被孙坚所杀的，《三国演义》却说他被关公所斩，这就是演义不可尽信之处了。于是孙坚进兵，离洛阳只有九十里，董卓自己出战，又败。乃留兵分屯关外，自己也退到长安。
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董卓这时候，大抵是想雄据关内，看东诸侯的兵将怎样的。果然东诸侯心力不齐，不能进兵。孙坚进到洛阳，修复了汉朝皇帝的坟墓，也就无力再进了。而且这时候，洛阳业已残破，不能驻兵。只得仍退到鲁阳。倘使这时候，董卓的所作所为，成气候一些，确也还可以据守关内。无如他的所为，更不成气候了。他在关中的郿县（今陕西省眉县）造了一个坞。据《后汉书》说：高厚各有七丈。《后汉书注》是唐朝的章怀太子（唐高宗的儿子，名字唤做贤）做的。据说其时遗址还在，周围有一里一百步。他在郿坞中，堆积了三十年的粮食。说：“事成雄据天下，事不成，守此也足以终身了。”你想：乱世的风波，多着呢，险着呢，哪有这种容易的事？而且他一味暴虐，不论文官武将，要杀就杀。于是再没有人归心他。再到明年，就是汉献帝的初平三年（公元192年），就给王允、吕布合谋所杀。这件事的大概，料想诸君都知道的，不必细讲了。
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董卓虽死，朝廷却仍不能安静。事缘董卓虽死，他手下的军队还多着呢，都没有措置得妥帖。排布这件事，是要有些政治手腕的。王允虽然公忠，手腕却缺乏。没有下一道赦令暂安他们的心，然后徐图措置。当时董卓的女婿牛辅，屯兵在现在河南的陕县，吕布既杀董卓，派李肃到陕县，要想借皇帝的命令，杀掉牛辅。这如何办得到？于是李肃给牛辅打败了。吕布便把李肃杀掉。这其实也是冤枉的。牛辅心不自安。有一次，营中的兵，有反去的。辅以为全营都反，取了金宝，带着亲信五六个人逃走，他的亲信又垂涎他的金宝，把他杀掉，将头送到长安。他的部将李傕、郭汜、张济等，本来是去侵略现在河南省的东南部的，回来之后，军中已无主将。又听得谣言说：京城里要尽杀凉州人。急得没有主意，想各自分散，逃归本乡。当时有一个讨虏校尉，名唤贾诩的，也在军中。对他们说道：你们弃众单行，一个亭长（汉时十里一亭，亭有长，亦主督捕盗贼），就把你们绑起来了。不如带兵而西，沿路收兵，替董卓报仇。事情成功了，还怕什么？不成，到那时再想法逃走，亦未为晚。一句话点醒了李傕等，就照着他的话行。大约当时想乱的人多了，沿路收兵，居然得到十几万。就去攻长安城。十天工夫，把城攻破了。吕布战败逃走，王允给他们杀掉。于是长安为李傕、郭汜所据。张济仍分屯于外。
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李傕、郭汜的不成气候，自然也和董卓一样的。纵兵到处抢劫。当时长安附近，人民还有几十万家，因此穷到人吃人。两年之间，几乎死尽了。后来李傕、郭汜又互相攻击。李傕把汉献帝留在营中，做个人质，却派公卿到郭汜营中讲和。郭汜便把他们都扣留起来。幸得张济从外面来，替他们讲和，汉献帝才得放出。
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献帝知道在李傕、郭汜等势力范围之下，总不是一回事。派人去请求李傕，要东归洛阳。使者来回了十趟李傕才答应了。献帝如奉到赦令一般，即日起行。此时护卫献帝的：一个是杨定，乃董卓部将；一个是杨奉，本来是白波贼（白波，谷名，在今山西汾城县。白波贼，是在白波谷地方做强盗的）帅，后来做李傕部将，又反李傕的；一个是董承，是牛辅的部将。走到华阴，有一个带兵的人，唤做段煨的，把献帝迎接入营。
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段煨的为人，是此较成气候一点的，却和杨定不合。杨定就说他要造反，发兵去攻他的营。恰好李傕、郭汜把皇帝放走了，又有些懊悔，乃合兵去救段煨。杨定逃奔荆州。献帝乘机脱身。而张济又和杨奉、董承不合，和李傕、郭汜合兵来追。杨奉、董承大败。乃诈与李傕等讲和，而暗中招白波贼帅李乐、韩遇、胡才等和南匈奴的兵来，把李傕等打败。李傕等合兵再来，杨奉、董承等又败。乃逃过黄河，暂住在山西安邑县地方。韩暹又和董承相攻。
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董承逃奔河内，就是现在河南的武陟县。河内太守张杨，叫他到洛阳去，把宫室略为修理，发兵迎接献帝，回到洛阳。此时洛阳城中，房屋都没有什么了，到处生着野草。百官都住在颓墙败壁之间。有的自出樵采，有的竟至饿死。在洛阳护卫献帝的，是董承、韩暹两人。他俩依旧不和。董承暗中派人去唤曹操进京，以后的大权，就归于曹氏了。
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