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所谓集权，就是继承并发展汉武帝强化中央集权体制的方针。其一，西汉末年把刺史改称州牧，秩禄从六百石增至二千石，但职权未变，并无一定的治所。刘秀定制，州牧复称刺史，有固定治所，向十二个州派出十二名刺史，以“六条问事”，每年年底回京报告，中央据此对地方官作出升降任免的决定。但是刺史权力过大，并且有了固定的治所，使州成为一级政区，为日后地方割据埋下了祸根，是始料不及的。其二，西汉末年，丞相、太尉、御史大夫所谓三公改称大司徒、大司马、大司空，由于外戚专权，例居大司马大将军之位，大司徒形同虚设。刘秀恢复大司马为太尉，把大司徒、大司空的大字去掉，但矫枉过正，“政不任下，虽置三公，备员而已”（仲长统语），把三公的职责移到本来替皇帝掌管文书的尚书台。但尚书令秩禄千石，三公秩禄万石，一个有权无位，一个有位无权，以此杜绝臣下作威作福。通过尚书台控制中央政府，削弱三公（太尉、司徒、司空）的职权，使之成为虚位，不授予实权，日常政府事务由尚书台处理，直接对皇帝负责。皇权的加强，相权的削弱，在东汉前期正面效应是明显的，到了东汉后期皇帝无能，其负面效应便日益凸显，终于导致外戚、宦官轮流挟主专权的后果，这也是当初始料不及的。
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刘秀面临西汉末年的棘手社会问题——限田限奴婢，也就是限制土地兼并以及农民沦为奴婢的问题，王莽作了尝试没有成功，他力图以另一种方式来解决它。在东汉初建的十几年中，他六次下诏解放奴婢，三次下诏禁止虐杀奴婢，收到了明显的成效。但是在解决土地问题时却遇到强大的阻力。建武十五年（39年），光武帝下诏“度田”，即命州郡地方官检核垦田顷亩及农民户口年纪，如地方官夸大报告户口、垦田实绩，坐度田不实之罪。这是鉴于当时“天下田多不以实，又户口年纪互有增减”，致使国家赋税收入受到损失这一实际情况，而制订的一项抑制豪强地主的措施。很明显，检核垦田顷亩对豪强地主不利，他们百般阻挠；地方长官或慑于豪强的压力，或出于自身利害的考虑，并不认真度田，故意扰乱，出现了地方官“优饶豪右，侵刻羸弱”的不公平现象，以及虚报度田实绩的欺瞒现象。京师洛阳及皇室发祥地南阳抗拒度田的势力最大，地方官束手无策。光武帝在批阅度田报告时，见陈留吏牍上写道：“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。”便诘问缘故，官员答道：“河南（即洛阳）帝城多近臣，南阳帝乡多近亲，田宅逾制，不可为准。”一语道出了近亲、近臣这些最大的豪强地主，尽管田宅逾制，但无法检核的尖锐矛盾。光武帝颇不以为然，派遣官员考察属实后，以“坐度田不实罪”，处死了有关郡守十余人。虎头蛇尾，以后还是不了了之，垦田顷亩并未检核清楚。度田虽然没有根本解决土地问题，但对于促进荒地的开垦还是有作用的，建武十八年（42年）汝南太守开垦鸿郤陂数千顷，不仅郡内殷富，而且利及他郡，便是最显著的事例。
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对教育的重视，使光武帝成为中国历史上少数几个重视文治的帝王中的佼佼者。建国之初，他就下令恢复汉武帝的五经博士，《易》立四博士，《尚书》立三博士，《诗》立三博士，《礼》、《春秋》各立二博士，共十四博士，分别教授学生，并在洛阳建立大量图书馆，诸如辟雍、东观、兰台、石室等，营造文化氛围。在此基础上新建国立大学——太学。由国家奖励学问是从西汉开始的，太学始建于汉武帝。光武帝新建太学，规模更大。今洛阳太学遗址有两处：一处东西长200米，南北宽100米；与此邻近的另一处南北长200米，东西宽150米，有内外讲堂各一座，讲堂长十丈、宽八丈，讲堂附近建有太学生宿舍。太学生称为博士弟子或弟子，也称诸生，每年都要考试——射策和对策。与首都的太学相呼应，各地都办了地方学校——郡国学。全国上下重视教育蔚然成风。
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刘秀本人精通经学，也爱好谶纬。汉朝思想的主要特点是儒家学说与阴阳五行学说相结合，以一种神秘主义的方式解释五经，于是形成了一种谶纬之学。谶是伪托神灵的预言，常附有图，也称图谶；纬是与经相对而得名的，是假托神意解经的书。谶纬之学兴盛于西汉末年，当时流传谶纬图书三十五种，东汉初年更为盛行，谶纬图书增至八十一种。刘秀不仅称帝时利用谶纬《赤伏符》，证明做皇帝合乎天命，而且在施政用人时也要引用谶纬，几乎言必称谶，事必依纬。中元元年（56年）光武帝宣布图谶于天下，使谶纬成为与五经具有同等地位的法定经典。为此他下令在洛阳建造宣扬谶纬之学的礼教性建筑——明堂、灵台。明堂是宣明政教的场所，朝会、祭祀、庆赏、选士、养老等重大典礼都在此举行，坐落于洛阳平城门外，建筑呈上圆下方，有九室、三十六门、七十二窗。在这里，自然宗教与国家礼仪互相融合，互为表里。灵台是天文观测台，在平城门外明堂大路西侧，东对明堂，它的功能远远超越了观测日月星象，而与国家命运相关连。
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中元二年（57年），光武帝还没有来得及祀明堂、登灵台，就与世长辞。他的中兴大业为明帝、章帝所继承，水利专家王景治理黄河，出现了80多年没有灾害的盛况；匈奴侵扰问题得以解决，使南匈奴归附中原；班超出使西域，稳定了边境形势。他开创的东汉王朝，延续了196年。
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国史概要（第四版） 30．清议与太学生运动
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明帝、章帝时代中兴气象继续发展，和帝以后，中兴气象消失，由盛转衰，外戚与宦官专权是一个关键。光武帝为了加强皇权、削弱相权，除了以尚书台控制中央机要，还在宫中任命一些宦官担任中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等官职，传达皇帝的诏旨，批阅尚书进呈的公文，使宦官权力陡然膨胀。从和帝以后，东汉的皇帝都是幼年继位，由母后临朝听政，而皇权加强、相权削弱，恰恰为外戚、宦官挟主专权提供了方便。
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和帝十岁即位，窦太后临朝，她的哥哥窦宪以大将军出任侍中，掌内廷和外朝大权，他的三个弟弟同时封侯，掌握机要，窦氏党羽都成了朝官或守令，刘家天下几乎成了窦家天下。深居宫中与内外臣僚隔绝的和帝，利用宦官郑众掌握的部分禁军，剪除了窦氏势力。和帝为了酬谢郑众，封他为侯，让他参预朝政，开创了宦官封侯专权的先例。和帝死，临朝称制的邓太后不立和帝长子刘胜，而立才一岁的刘隆为殇帝，不到一年殇帝死，邓太后又立十三岁的藩王刘祐为安帝，掌实权的是邓太后和她的兄弟邓骘。邓太后死，安帝利用宦官李闰、江京剪除邓氏势力，而皇后阎氏的兄弟阎显等人也身居要职，形成宦官与外戚共同专权的奇特局面。安帝死，宦官孙程等拥立十一岁的济阴王（被废的太子）刘保为顺帝，杀阎显，把持朝政。顺帝为了抑制宦官，先后任命皇后梁氏之父梁商及其子梁冀为大将军。顺帝死，梁太后与梁冀先后立冲帝、质帝、桓帝，梁冀专擅朝政达二十年。桓帝利用宦官单超等人剪除梁氏之后，宦官独揽朝政，“手握王爵，口含天宽”。
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如此循环往复，外戚和宦官走马灯似地交替把持朝政，结党营私，谋取小集团的利益，政治日趋腐败。外戚与宦官争夺权力的争斗，都拉拢一批官僚为帮手，形成朋党。当时的士人通过察举、征辟进入仕途，官僚利用察举、征辟的权力，与被举、被辟的门生故吏结成集团。一些累世专攻一经的官僚世家，门生故吏遍天下。于是，外戚、宦官与世家大族纠合在一起，左右政局。
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官僚士大夫中也有一批独立不羁，不随波逐流的人，他们品评人物、抨击时弊，号称“清议”，在腐败成风的当时，起到了激浊扬清的作用。顺帝阳嘉二年（133年），洛阳发生严重地震，顺帝下诏求言，李固在对策中直陈外戚宦官专权之弊，批评梁氏家族的显赫权势，建议削夺外戚的权力，还政于帝：他还注意到宦官权力太大，应该防止他们利用权力达到营私的目的。太史令张衡也呼吁应把威权归还给天子。顺帝汉安元年（142年），御史张纲与其他七名官员奉命分巡州郡，检查地方工作，其他七人皆出赴任，他独埋其车轮于洛阳都亭，感叹道：“豺狼当路，安问狐狸？”立即上疏奏劾大将军梁冀及其弟河南尹梁不疑，京师为之震动。
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顺帝时太学生多至三万余人，他们熟读经书，又关心时政，在舆论上支持清议派，因而太学自然成为清议的中心。桓帝永兴元年（153年），冀州刺史朱穆弹劾贪污的地方官以及宦官党羽，遭致贬官。太学生刘陶等数千人游行到皇宫，上书请愿，迫使桓帝赦免朱穆。两年后，刘陶还上书把当前政治腐败的原因部分地归咎于皇帝本人，当今皇帝生活在闭塞状态之中，完全不了解国情。他请求皇帝注意秦朝之所以灭亡是由于皇帝丧失了权力，为了扭转局面，他建议让正直的官员掌握中央的权力。他知道这种直言劝谏决不会被采纳，不无感慨地写道：“臣敢吐不时之义于讳言之朝，犹冰霜见日，必至消灭。”灵帝时他出任谏议大夫，依然保持太学生时代的锋芒，上疏直陈“当今要急八事”，认为“天下大乱，皆由宦官”，遭宦官诋毁，下狱而死。
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在标榜名教的太学生看来，国家命运系于阉宦之手是奇耻大辱。由于宦官专权，贿赂公行，原先的察举征辟制度遭到破坏，原先的贤良对策为不定期选举，举孝廉（孝子、廉吏）为定期选举，这时奔竞者多，流弊丛生，“孝廉”两字异化为获取参政资格的幌子，与孝子、廉吏本义相去甚远。太学生、郡国生徒的升官途径受阻，使他们愤愤不平，抨击讽刺道：
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举秀才，不知书；
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察孝廉，父别居。
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寒素清白浊如泥，
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高第良将怯如鸡。
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太学生最为推崇的官僚，是敢于反对宦官的李膺、陈蕃、王畅等人，这从他们品评这些官僚的评语中流露得淋漓尽致：“天下楷模李元礼（膺）”，“不畏强御陈仲举（蕃）”,“天下俊秀王叔茂（畅）”。李膺作为“清议”派首领，抨击弊政不避怨嫌，“自公卿以下莫不畏其贬议”，他与太学生领袖郭泰等结交，反对宦官专政，被人诬告“养太学游士，交结诸郡生徒，更相驰驱，共为部党，诽讪朝廷，疑乱风俗”。延熹九年（166年）桓帝按照宦官的要求，下令逮捕李膺及其“党人”二百多名，由于外戚窦武出面援救才于次年赦免回乡，但禁锢终身，不许为官。这是第一次“党锢”。
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当时社会舆论都同情“党人”，清议派把那些遭迫害的仁人志士称为三君、八俊、八顾、八及、八厨，引为社会楷模。史书上说：“海内希风之流遂共相标榜。党人”范滂出狱还乡，南阳士大夫都出城迎接，车辆达几千辆之多，显然把他视作衣锦荣归的英雄。度辽将军皇甫规以不在党籍为耻，竟上表自请依“党人”治罪。可见在昏天黑地的年代，社会的良知并未泯灭。
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桓帝死，幼小的灵帝即位，窦太后临朝，外戚窦武以大将军身份掌权，与太傅陈蕃合作，起用被禁锢的“党人”，企图一举消灭宦官势力。宦官发动宫廷政变，劫持窦太后，挟制灵帝，窦武兵败自杀。陈蕃率僚属及太学生八十多人，冲入宫门，被捕后死于狱中。宦官乘机诬告“党人”谋反，大肆逮捕，甚至牵连到妻子、兄弟、朋友，凡是“党人”的门生、故吏、父子兄弟及其亲属，都免官禁锢。这是第二次党锢。
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党锢事件毫无疑问是镇压持不同政见者的冤案，被诬为“党人”者，其实并没有结成什么“党”，所谓“共为部党”云云全是诬陷不实之词。诚然，那些“党人”并非无可非议，但从主流上看，他们毕竟反映了社会舆论、传统道德，敢于向腐朽的政治权力挑战。尽管腐朽的政治权力可以剥夺“党人”的官职、自由乃至生命，却无法左右舆论，更不可能改变追随他们的知识分子的信仰。
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上述中国历史上第一次带有党派色彩的政治斗争，也是第一次出现的学生运动，李膺、陈蕃、刘陶等人不畏强暴、伸张正义的气概为后人所景仰，正如《后汉书》所说：“咸能树立风声，抗论昏俗，而驱驰险厄之中，与刑人腐夫同朝争衡。”明末清初的顾炎武在《日知录》中，对遭到党锢之祸迫害的清流名士赞颂备至：依仁蹈义，舍命不渝，夏商周三代以来，风俗之美，没有超过这一时期的。
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