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杨炎，字公南，凤翔天兴（今陕西凤翔）人，大历十四年（779年），唐德宗即位，从贬所召回，出任门下侍郎、同中书门下平章事（即宰相），对赋税制度进行全面改革。唐朝中央财赋本来储存于太府寺所属的左藏库。安史之乱后，移贮于宫廷的大盈内库，由宦官掌管，账目混乱，弊端百出。杨炎入相后，首先提出国家财赋不能变成皇帝私产，建议把大盈内库财赋仍拨归财政部门管理，蒙德宗采纳。建中元年他进一步倡议废除租庸调制，代之以两税法。
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两税法实行按资产征税的原则，征税对象一为户、二为地，户税按资产定等级，地税按亩数征收。两税法以户税、地税为内容，而其得名却由于分夏、秋两次征收（后来宋朝的两税法，专指地税，并无户税，仍分夏秋两次征收，故仍称两税）。原先的租庸调实际已转化为户税、地税，按丁征收的租并入按亩征收的地税之中，按丁征收的庸调并入按户征收的户税之中，所以两税法实行时正式宣布“其丁租庸调并入两税”。两税法的特点是简单化与合理化，先前的租庸调本质上以人丁为本，两税法宣布“人无丁中，以贫富为差”，以资产为本。赋税由人丁向资产的转移，是社会的一大进步。
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当然，两税法绝不仅仅限于赋税制度的改革，它其实也是财政会计制度的改革，包含了重编国家预算，划定地方预算收支的范围与规模，建立预算管理体制等财政分配内容。两税征收后，分成三个部分：留州、留（送）使、上供，都要量出为入。中央采取以支定收的方法，严格核定州、使两级地方预算的收入项目及数量，以满足州、使两级的行政与军事的财政开支。中央财政完成了与地方财政划分收支的程序，理顺了安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财政收支关系，有利于削弱地方割据倾向。
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安史之乱平定后，朝廷无力消灭安、史余部及其党羽，便以赏功为名，授以节度使名号，让他们分统原安、史所占之地，这就是李怀仙的幽州节度使、李宝臣的成德节度使、田承嗣的魏博节度使，于是形成了所谓河朔三镇，割据今河北地区及山东、河南、山西一部分地区。唐德宗时，由于先前持续多年的财政改革，中央财力物力有所加强，便决心削藩。建中二年（781年）成德节度使李宝臣死，其子李惟岳要求继任，遭到唐德宗断然拒绝。李惟岳联合魏博、淄青等发动四镇叛乱。唐德宗派河东节度使、昭义节度使及神策军（中央禁军）联手进剿。淄青节度使李正已死，子李纳要求继位，唐德宗坚决拒绝，并派宣武节度使等进剿。由于唐朝中央政府采取以藩镇打藩镇的策略，在河北、山东削藩取得胜利之后，引发了参与平叛战争的节度使之间的利害冲突，他们借口朝廷处置不公，相互携手共抗朝命，四镇节度使公然称王（幽州节度使朱滔称冀王、成德节度使王武俊称赵王、魏博节度使田悦称魏王、淄青节度使李纳称齐王），与朝廷分庭抗礼。淮西节度使李希烈以平叛有功，向朝廷讨价还价，自称天下都元帅。正当朝廷调兵进剿李希烈时，泾原节度使发动兵变，攻入长安，唐德宗逃往奉天（今陕西乾县），叛兵拥立原泾原节度使朱泚为帝，不久李希烈也称帝。一时间闹得乌烟瘴气。后来虽然平定了朱泚、李希烈之流，河北、山东四镇也表示服从中央，但唐德宗经过这场危机后，放弃削藩政策，转而采取姑息政策，求得暂时的安定。
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唐宪宗即位后，由于两税法取得明显成效，中央财政状况有所好转，从而可能扩大和强化中央禁军，决心“以法度制裁藩镇”，加强中央集权，形成“元和中兴”（806—820年）的局面。宪宗是唐朝后期几乎重建太平盛世的皇帝，他选拔的宰相如武元衡、李吉甫、裴垍（jì）、李绛、裴度，都有所建树，一时朝廷鼎盛。宪宗鉴于德宗四面出击方针的失败，改变削藩策略，先弱后强，各个击破，孤立元凶；选择易于攻取、基础薄弱的西川节度使、浙西节度使开刀，然后使“五十年不沾皇化”的魏博镇表示归顺朝廷，接着集中全力对付强大的淮西节度使。由于名相裴度和名将李愬（sù）运筹帷幄，使中央与藩镇的大决战取得最后胜利。平定淮西，引起强烈震动，诸镇纷纷献地献质表示归顺。《资治通鉴》说：“自广德以来，垂六十年，藩镇跋扈河南、北三十余州，自除官吏，不供贡赋，至是尽遵朝廷约束。”宪宗出色地达到了他的目的，成为唐朝后期唯一有成就的皇帝。这有主客观两方面的原因。客观上，他从德宗那里继承了重新充实的国库和一支强大的中央军队；主观上，他深刻地了解全国的政治、军事形势，使他能制订有效的策略，无怪乎后人要称颂他“自古中兴之主无人及之”了。
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宪宗虽使藩镇归顺中央，但并不能铲除其根基，“尽遵朝廷约束”的局面是难以持久的。何况长期的战争，使中央财政状况又趋恶化。穆宗即位以后，实行“销兵”（裁减兵员）政策，以节省财政开支，被裁士兵无以为生，形成新的乱源。宪宗死，穆宗即位，宰相以为河北已没有问题，掉以轻心，结果河北三镇再度叛乱，直至唐末都难以平定。此后割据势力愈演愈烈。藩镇增加到六十一个，甚至长安附近也设置了凤翔节度使，朝廷可控制的不过山南、剑南、岭南、河西四道而已。
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国史概要（第四版） 54．宦官与党争
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唐初政治清明，宦官只能主管宫内守卫、洒扫等事，并无政治权力。唐太宗曾下诏规定，宦官任职不能超过三品。为时不久，宦官逐渐扩大权力范围。唐玄宗晚年宠信宦官高力士，让他审阅大臣送来的奏章。从此四方奏章必先经高力士过目，小事自行裁决。玄宗也心安理得，说：“力士当上（值日），我寝乃安。”李林甫、杨国忠、安禄山之流都与他勾结，高力士已炙手可热，太子李亨（后为肃宗）叫他“二兄”，诸王公主叫他“阿翁”，驸马叫他“爷”，非同一般。不过此时宦官势力虽已抬头，但对皇帝还是唯命是从，高力士在玄宗面前仍是一个“老奴”。
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安史之乱后，宦官掌握了军权、财权，逐渐尾大不掉，使皇帝大权旁落。宦官李辅国扶肃宗在灵武即位，由元帅府行军司马事升兵部尚书；宦官鱼朝恩任观军容宣慰处置使，前线将领连著名的郭子仪、李光弼都受他节制，鱼朝恩统率神策军（中央禁军）兼全国总监，军权明显落入宦官之手。安史之乱后，统兵将领在京师任意支用左藏库（收藏朝廷财赋的机构）的钱财，主管机构无法约束。盐铁使第五锜向肃宗建议，把财权收归皇帝，实际上由宦官掌握。从此以后，宦官控制了朝廷的财政大权。
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唐朝宦官专权始于肃宗、代宗时期，其代表人物是李辅国和程元振。
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李辅国本名静忠，曾充当高力士的仆役，后入东宫侍候太子李亨。安史之乱中，李静忠扶助肃宗即位有功，升为太子家令、判元帅府行军司马，赐名为护国，四方奏事、御前符印军号皆委其掌管；后随肃宗至凤翔，授太子詹事，改名辅国。肃宗返抵长安，拜李辅国为殿中监，身兼数职，后又加开府仪同三司，进封郕国公。此时的李辅国不仅专掌禁军，而且专擅朝中一切大权，百官奏事都由他上达裁决。以后肃宗又任命李辅国为兵部尚书，开创宦官正式担任六部尚书的先例。肃宗病危，李辅国与另一宦官程元振合谋，拥立太子李豫即位（是为唐代宗），骄横不可一世，公然对代宗说：“大家（指皇帝）但内里坐，外事听老奴处置。”代宗虽然怒其不逊，但因他手握兵权，奈何他不得，尊称他为“尚父”，事无巨细都由他参与裁决。
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唐代宗利用程元振除去了李辅国，不料继之而起的程元振专权跋扈犹有过之而无不及。他取代李辅国判元帅府行军司马，专制禁兵，加镇东大将军、右监门卫大将军，封保定县侯，充宝应军使，不久又加骠骑大将军，封邠国公，权势远远超过李辅国。勋臣、宰相、名将屡遭程元振迫害，使朝廷文武百官人人自危，那些拥兵自重的节度使对朝廷存有戒心，不肯为朝廷出力。
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唐德宗时，宦官不仅控制禁军，而且藩镇的节度使多从禁军将领中擢用，朝廷的将相由宦官任免，台省的清要官职须买通宦官关节方能任命。德宗死，顺宗即位，王叔文、王伾裁决宫中大事，引进柳宗元、刘禹锡、韩泰等人，着手革除弊政，企图削夺宦官权力。由于宦官势力已盘根错节难以动摇，加之藩镇与宦官相互勾结，导致改革中途夭折。宦官俱文珍、刘光琦与剑南西川节度使韦皋、荆南节度使裴均、河东节度使严绶串通，发动宫廷政变，废顺宗，立宪宗，王叔文、王伾被贬，柳宗元、刘禹锡、韩泰、陈谏、韩晔、凌准、程异、韦执谊等八人先后被贬往边远地区。这就是所谓“二王八司马”事件。
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由于宦官掌握大权，藩镇多引为内援；宦官为了增加自己的实力，以便控制皇帝，也多引藩镇为外援。两股势力勾结的结果是，从宪宗起到唐亡，皇帝都形同傀儡，十个皇帝除了最后一个是军阀朱全忠所立，其余九个都是宦官所立，有两个为宦官所杀（宪宗、敬宗）。皇帝成了宦官的傀儡，宰相、大臣当然成了宦官的附庸，“南衙”（外朝）成为“北司”（内朝）的附属机关。政见与利益的分歧，形成朝廷中的派系、集团互相对立，这就是所谓朋党。
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崔瑞德等《剑桥中国隋唐史》指出，所谓朋党的“党”（factions），绝不是今天意义上政党的“党”（parties），它只是政治人物们的松散结合体，产生于难以确认的复杂的个人关系网络，它没有很强的核心结构，成员的属性也不固定。中国传统的政治理论通常都认为，如果准许在朝廷结成朋党，那么人们所期待的能实现长治久安的道德和社会秩序便要受到损害。因此，“党”这个字表示道德败坏，它对指控者和被指控者都有威力，都可能遭受贬谪。
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晚唐时期的朋党之争，通常被史家们称为“牛李党争”，即牛僧孺为首的“牛党”与李德裕为首的“李党”之间的政争，从穆宗朝开始，经敬宗朝、文宗朝、武宗朝，到宣宗朝持续达四十年之久。斗争的形式是两党交替掌权，文宗时代两党参差并用，武宗时代是李党全盛时期，宣宗时代是牛党全盛时期。一党掌权，不问敌党有无人才，一律全盘排斥；不问敌党政策是否可取，一律更张，完全是门户之见，意气用事，把朋党利益置于国家社会利益之上。朋党之争的结果，是政治的越发腐败。
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所谓牛李党争复杂微妙，史家在评述时众说纷纭。
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陈寅恪《唐代政治史述论稿》很注意分析唐朝统治集团的社会背景，按照他的解说，牛党的权力以通过科举入仕为基础，而李党则是世家大族的堡垒，用世袭的荫庇方式取得做官的资格。从表面上看，牛李两党似乎是重视进士科与反对进士科的斗争，是世家大族与非世家大族的斗争，其实不然。尽管上述假设颇有迷惑力，牛党领袖牛僧孺、李宗闵都是进士出身，李党领袖李德裕并非进士，而且嘲笑科举取士。但是日本学者励波护的实证研究《从牛李党争看中世贵族制的崩溃与辟召》指出，两个朋党在科举出身和世家大族出身的人数上是旗鼓相当的，这就使朋党双方泾渭分明地有所谓拥护科举的一方和反对科举的一方的说法不攻自破了。
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一种颇为流行的观点认为，“不论牛党或李党当政，对于当时人民来说，都没有什么区别”。这种观点显然过于偏激，牛李两党还是有所区别的。李党领袖李德裕是晚唐时期有远见的政治家，虽然他入仕初期就卷入了牛李党争，但他反对朋党，甚至发誓说：“一旦触群邪犯众怒，为一孤臣，独生正言，无避矣。”他主张打击藩镇并恢复中央集权；抗击外族入侵，保卫边疆安全；裁汰冗官，精简官僚机构；赞成阻遏佛教势力的泛滥，增加国家收入，都是从实际出发，于国于民有利的。对于科举，他不主张取消，而主张针对考试中的弊端（如“关节”、“呈榜”、“温卷”）加以改革，奖拔“孤寒”之士。
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会昌六年（846年）武宗死，宣宗即位，用牛党要员白敏中、马植、周墀、令狐绚等为相。李德裕罢相，贬至崖州，大批与他政见一致的官员都被逐出朝廷，而牛僧孺、李宗闵、杨嗣复、李珏、崔珙等牛党要员重新起用。牛李党争以牛党最后胜利，李德裕彻底失败而告终。
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基于上述原因，后人多对李德裕寄予同情。王士禛《香祖笔记》说，牛党“皆小人”，李党“皆君子”，并非毫无根据。李德裕在大和年间就建议文宗破除朋党，任用中立无私之人，他在文宗、武宗时期两度为相，都能把“中立无私”作为用人标准。无怪乎一些学者要说，李德裕不存在朋党问题，无所谓李党。宋人李之仪说：“武宗立，专任德裕，而为一时名相，唐祚几至中兴，力去朋党，卒为白敏中、令狐绚所中伤。”这种对历史的反思，卓有见地。不过话得说回来，尽管李德裕自认为没有朋党，事实上还是卷进了朋党之争的漩涡，因为政治斗争不以个人意志为转移。
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宣宗以后，牛、李两派的领袖人物相继死去，朋党之争终于停息。官僚之间的派系倾轧以另一种形式展开，而且随着政治腐败而日益加深。本来朋党之争受到宦官派系的影响，宦官集团如两派同时并进，则外朝大臣也两派同时并进；宦官集团如一派进一派退，则外朝大臣也一派进一派退。宣宗以后，宦官因“甘露事变”，感到内部分裂容易受到外来打击，便团结一致对付外朝大臣；内朝既“合为一片”，外朝大臣也相机应变，于是内朝外朝之争便取朋党之争而代之。斗争的结果，宦官集团获胜，从此，“天下事决于北司，宰相行文书而已”。这种混乱局面一直延续到唐末。宦官专权成为晚唐难以摆脱的痼疾，顺宗、文宗、武宗、宣宗、昭宗等皇帝，都受宦官控制。要想改变局面，只有借助节度使的武力，铲除宦官势力。昭宗采纳宰相崔胤建议，借汴州节度使朱全忠的力量铲除宦官势力，结果宦官虽除，中央军政大权却落入朱全忠之手，崔胤等外朝大臣和昭宗本人都相继为朱全忠所杀，唐朝离开灭亡只有一步之遥了。
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