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官不管事，却享受极优厚的俸禄，有正俸、禄粟、职钱、春冬服、从人衣粮。例如正一品宰相每月有正俸钱三百贯，每月禄粟一百石，每年有绫四十匹、绢六十匹、绵一百两。除“职钱”、“从人衣粮”外，还有茶酒、厨料、薪蒿、炭盐、饲马刍粟、米面等各项（包括每月薪柴一千二百束，炭一百秤，每年盐七石），是薪给制与供给制的混合，甚至他们的随从人员（七十名）的衣粮也由国家包了下来，又有额外的赏赐及恩荫。外官在正俸、职钱、禄粟之类以外，还有公使钱、公用钱（其实是私使钱、私用钱）、职田、茶汤钱等。这些官僚，在职时俸禄既厚，退职时又有词禄，还有各种特权，形成一个特权阶层，当时称为“形势户”或“形势之家”。
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据宋朝法令汇编《庆元条法事类》，所谓形势户，除了品官之家外，还包括各路按察官司，即帅（安抚使）、漕（转运使）、仓（提举常平）、宪（提典刑狱）衙门的吏人，以及州役人、县役人等。不过形势户的主体是品官之家（即官户），是指一个或几个品官为中心的聚居家族，如品官本人已死，他的品级、地位够得上荫及子孙，这个家族还可称为品官之家。法律明文规定，品官自一品到九品，可以享有“议”、“请”、“减”、“赎”、“免”、“当”等特权，犯了法可以从轻发落或免予追究。不仅品官本人，而且其家庭成员都可以享有免役特权，不少地主诡称把田产典卖给官户，借此逃避差役。当时人仕门径有恩荫一途，宋太祖起于民间深知荫补的弊端，他曾说：“资荫子弟但能在家弹琵琶、弄丝竹，岂能治民！”所以禁止荫补入仕者出任地方官。到太宗、真宗时代，不断扩大荫补的范围和名目，荫补入仕大为泛滥，全由高级官僚包占，一个官僚可以荫补五六人至一二十人为官，于是一批又一批纨袴子弟，不论贤愚，都窃居禄位。约占宋朝总户数千分之一二的官户，成了政治腐败的渊薮。
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“冗官”、“冗兵”、“冗费”与日俱增，国家越来越陷于“积贫”、“积弱”之中，不能自拔。
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国史概要（第四版） 59．庆历新政，王安石变法
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由于豢养着庞大的官僚与军队，日久年深，财政不胜负荷，“积贫”初露端倪；由于一贯采取“守内虚外”的政策，与辽、夏的几次战争，暴露了军事上的无能，“积弱”也初露端倪。积贫积弱成为统治者忧心忡忡的潜伏危机，第三代皇帝真宗时，朝廷中关于挽救统治危机的主张已经议论纷纷。扬州知州王禹偁（chēng）主张对辽和夏州（即后来的西夏）采取“谨边防，通盟好”的政策，以缓和边患；与此同时应改革内政，减少冗官、冗兵，减轻税收，严格选举，使官吏选拔不至于过滥。到仁宗时，这种议论更有所发展。就在庆历新政的前四年，有个叫宋祁的官员上疏指出，国家财政亏空根源在于“三冗三费”。所谓“三冗”，一是有定官而无限额，官员比以前增加五倍；二是几十万厢军坐耗军饷；三是僧尼、道士无限增多。所谓“三费”，一是道场斋醮，百司供费无数；二是京师多建寺观，多设徒卒，增加政府开支；三是大臣罢职后仍带节度使衔，靡费公用钱。
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范仲淹像
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庆历三年（1043年）被内忧外患搞得束手无策的宋仁宗起用范仲淹为参知政事（副相），富弼、韩琦为枢密副使，欧阳修、蔡襄、王素、余靖等同为谏官，责成他们针对当世急务，进行改革，达到“兴致太平”的局面。范仲淹等是作为集团而出现在庆历新政的政治舞台上的，在他们看来，为了扭转内外交困的局势，只有从整顿官僚机构，完备官僚制度入手，进行广泛的政治改革。范仲淹（989—1052年），苏州吴县人，大中祥符八年（1015年）进士，历任地方官，宋与西夏开战后，任陕西帅臣，仕途坎坷不平，八九年中遭三次贬逐，然而其政治抱负与抗夏业绩，使其声望日隆，在士大夫群体中影响极大。庆历三年被仁宗召为枢密副使，不久改任参知政事。以“兴致太平”为己任的范仲淹上任伊始便与富弼联名向皇帝提出《答手诏条陈十事》的奏疏，指出当世急务十事：
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（一）明黜陟——改革官员单纯论资排辈升迁的磨勘法，注重以实际的功、善、才、行提拔官员。
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（二）抑侥幸——限制“恩荫”（官僚子弟不必通过科举考试即可为官）、“任子”（官僚在重大节庆时可“荫”子孙为官）特权，防止权势子弟无能者占据要津。
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（三）精贡举——改革科举考试的内容与形式，把专以辞赋、墨义取士的旧制，改为着重策论（政治实务）与经义（政治理论）。
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（四）择官长——加强各路府州县长官的选派，废除循例差除制，改为逐级推荐制。
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（五）均公田——把官吏职田加以调整，保证低级官吏的职田数量，以资养廉。
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（六）厚农桑——兴修水利，发展农业，以救水旱、丰稼穑、强国力。
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（七）修武备——召募京畿卫士五万人。
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（八）减徭役——合并州县建置，减轻民间徭役负担，使人自耕作。
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（九）覃恩信——督责地方官落实朝廷恩泽。
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（十）重命令——严肃政令，改变朝令夕改旧习。
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富弼向皇帝进呈当世之务十余条及安边十三策，以进贤退不肖、止侥幸、除积弊为本。韩琦也向皇帝提出当先行者七事及救弊八事，大抵有关选拔人才、整顿边防、节约财政、慎选将帅等。
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宋仁宗采纳后，著为诏令，颁行全国，号称新政。新政的第一道诏令是把保守宰相吕夷简革职，并派按察使赴各大行政区视察地方官的政绩，革去不称职官吏；第二道诏令是责令各县查究逃税；第三道诏令是改革论资排辈升迁官员的磨勘法（文武官员任职满三年或五年给予磨勘迁秩）；第四道诏令是停止两府（政府、枢府）、两省（尚书省、门下省）以上大官子弟亲戚“陈乞”馆职（文学侍从）；第五道诏令是改革“恩荫”制度，受恩荫者一律在半年内到尚书省参加考试，中选后还须三名京官保举，才可以出任地方低级官吏；第六道诏令是限制职田，把宗室贵族职田削减一半，拨给没有职田的下级官吏；第七道诏令是各州县都设立学校，规定士子必须在学校学习一定时间，才许参加科举考试。
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庆历新政涉及官僚阶层的财产、权力再分配问题，触犯了既得利益集团，震动极大。这是一个文官群体试图按照理想主义的政治设计，在皇帝授予的有限职权范围内，实行革故鼎新的努力。由于他们对难度与阻力估计过低，操之过急，引来了一片反对声浪，“任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便”，“论者藉藉”,“众心不悦”。保守派猛烈反扑，对新政的谤议一时甚嚣尘上，把范仲淹、韩琦、富弼、欧阳修等人斥为“朋党”。原先寄希望于新政“兴致太平”的宋仁宗动摇，于庆历五年（1045年）初，把范、韩、富、欧阳等人相继罢官，持续一年零几个月的庆历新政，犹如昙花一现，迅即凋零。到头来，范仲淹除了高吟“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的格言，替家乡苏州办几件善举之外，已无所作为了。他所遗留下来未曾解决的政治问题，只得由王安石来接手了。
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中国历史上的改革运动，如果把当权者及其既得利益作为打击对象，那么没有不遭惨败的，因为他们只能容忍不触及自身根本利益的小改小革。庆历新政夭折后，随着社会危机的加深，有识之士的改革呼声日趋高涨。在范仲淹等人被罢官十三年之后的嘉祐三年（1058年），由提点江东刑狱被召入朝的王安石向宋仁宗上万言书，要求对宋初以来的法度进行全盘改革，以扭转积贫积弱的局势。他尖锐地指出：“以古准今，则天下安危治乱尚可以有为，有为之时莫急于今日”，如不进行改革，汉亡于黄巾、唐亡于黄巢的历史必将重演。
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