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自从公孙弘宣扬《春秋》的义理作为臣下行为准则而被任命为丞相，张汤以严刑酷法任职廷尉以后，于是有“见知”的法令产生，而以“废格”、“沮事”、“诽谤”等罪名兴起大狱，广为株连。第二年（元狩元年），淮南王刘安、衡山王刘赐、江都王刘建谋反事败露，执法官员寻找种种事端来审理与此案有关的人，将其党羽搜罗殆尽，牵连被杀的达几万人，官吏执法更加残酷促迫，而法令更加明细严密。
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在这个时候，政府大力延揽方正、贤良、文学之士，有的被任为公卿大夫。公孙弘身为汉朝丞相，床上用的是麻布缝制的被子，每餐只有一个菜，生活俭朴是全国最突出的。但并不能改变世俗奢靡的风气，人们越发争取用种种方法去追求功利了。
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第二年（元狩二年），骠骑将军霍去病再次出击匈奴，杀敌四万。当年秋天，匈奴浑邪王率几万名部众降附汉朝，于是汉发动二万辆车去迎接。这些人到达之后，遍受赏赐，连同有功人士也受到厚赏。当年支出达到一百多亿钱。
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原先，黄河在以往十几年中在观县决口，梁楚地方已经数次受灾，而沿河各郡筑堤堵塞决口，总是辄塞辄毁，花费钱财之多无法计算。此后，番系想要减省厎柱的漕运，开凿渠道引汾河、黄河水灌溉土地，从事这项工程的劳动力有几万人。郑当时也认为经由渭水运粮，路途迂回遥远，开凿了从长安到华阴的直渠，投入几万名民工。朔方郡也普遍开挖沟渠，有数万人劳作。这些工程经过两三年尚未竣工，工程开支各项都达到十几亿。
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皇上为了讨伐匈奴，大力提倡养马，在长安饲养的马达几万匹，管理马匹的士卒从关中地区抽调尚嫌不足，更征调于附近郡县。归降的匈奴人都由政府负责供应衣食，政府无力负担，天子只好节省自己的膳食，缩减御用的车马，拿出内库的私蓄来供养他们。
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第二年（元狩三年），山东地区遭受特大水灾，百姓多数饥寒交迫，于是皇上派遣使者将郡国的粮食储备全部用于赈济贫民。这样尚且不够，又从豪富人家借粮给贫民。这样还不够救济全部饥民，政府只得将贫民迁徙到关西地区，并将其中七十多万人充实朔方郡以南新秦中地区，衣食之需都仰赖政府。数年之间，国家借贷给土地、农具、种子等生产资料，并派使者分区保护，使者们冠盖相望，往来不绝。为此耗费了以亿计的资财，全部费用不可胜数。
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国库空虚，财政匮乏，已到了最严重的程度，但大商富贾有的却乘机垄断财货役使穷人，用于经商运输货物的车子有几百辆之多，买贱卖贵，囤积居奇，投机倒把，放债收息，甚至连封君也都俯首帖耳，仰仗他们的资助。商人们冶铁铸钱煮盐，有的财产累计达万金，但不愿帮助国家解决财政危机，百姓生活更加困苦。有鉴于此，天子与公卿商议，决定变更币制，制造新币以补充国用，并借此打击从事商业活动来兼并土地的人。当时上林苑里有白鹿，少府有很多银锡。自孝文帝改行四铢钱，到这一年已经四十多年。从武帝建元以来，因为财用不敷，政府往往在产铜多的矿山开采铸钱，百姓也有人暗地里私自铸钱的，这些货币多得无法计算。铸钱越多分量却越轻，物资越少而价格就越贵。于是，主管部门宣布：“古代的皮币，诸侯用来行聘享之礼。金有三个等级，黄金是上等，白金是中等，赤金（铜）是下等。现在半两钱法令规定每枚重四铢，而奸猾之徒暗地盗磨钱背面无文处的铜屑以铸币，钱币分量越来越轻，而且变薄，物价很贵，到较远的地方去采购物资，使用货币就十分麻烦，很不经济。”现在用边长一尺的正方形白鹿皮，四周画上彩色花纹，制成皮币，价值四十万，王侯和宗室成员行朝觐聘享之礼时，必须以皮币衬在贡献的玉璧下面，才能通行。
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又将银锡合在一起，铸造成“白金”。当时认为天用龙纹最适当，地用马纹最适当，人用龟纹最适当，所以制造了三等白金币：第一等重八两，为圆形，花纹为龙形，叫作“白选”，价值三千钱。第二等分量稍轻，方形，花纹为马形，价值五百钱。第三等分量又轻一些，为椭圆形，花纹为龟形，价值三百钱。下令官府销毁半两钱，重铸三铢钱，钱上的铭文与重量一致。偷铸诸种金钱都要被判死罪，但实际上官吏百姓偷铸白金的人依然很多。
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于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，管理盐铁官营的事务。桑弘羊因为善于计算，以皇帝身旁的侍中的身份而备受重用。咸阳是齐地的大盐商，孔仅是南阳地方的大冶铁商，都经营致富家财千金，所以郑当时向皇帝推荐他们。弘羊是雒阳商人的儿子，因心算迅捷，十三岁就做了侍中。因此这三个人讨论谋利的事情无微不至，细密得能算及秋毫。
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法令日趋严密，官吏多因此被废职罢免。战争屡次发生，百姓为了逃避徭役征发，纷纷买爵至五大夫，能够征发的士兵越来越少。于是政府征召有“千夫”、“五大夫”爵位的人为吏，不愿任职的出马匹，被免职的以前的官吏都谪发在上林苑除草，或开挖昆明池。
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第二年（元狩四年），大将军卫青、骠骑将军霍去病率大队人马出击匈奴，杀敌八九万人，国家赏赐五十万金，汉军损失马匹十几万，运粮和军事装备费用尚不计在内。当时，因为财政困难，战士经常领不到俸禄。
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主管部门认为三铢钱分量轻，容易被伪造，就请求下令诸郡国改铸五铢钱，在钱两面都铸有凸起的一圈钱唇，以防被磨取铜屑。
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大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的建议说：“山林海泽，是天地的宝藏，都应该属少府所管，供皇室支用。只是因为陛下无私，才归属大农以补充赋税收入。希望能招募百姓，自筹资金，用政府的器具煮盐，由政府提供铁锅和支付工值。而一些不劳而食的贵族豪民，想垄断山海资源，因以致富，并驱使利用小民，他们一定会有阻止官营的议论，切不能听从。请以法令规定：有敢于私自铸造铁器煮盐的人，处以‘釱左趾’之刑，没收其生产工具。不出铁的郡，设置小铁官，属所在县管辖。”朝廷即派孔仅、东郭咸阳乘着驿车巡行天下，视察各盐铁产地，设置官府，任用过去的盐铁富商为吏。选官的途径因此更杂乱，不再经过选拔，商人做官的更多了。
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商人乘币制变更之际，多囤积货物以牟厚利。于是公卿们进言：“有很多郡国受灾，贫民因此失去产业，应招募他们迁到土地广阔肥沃的地区。陛下减少伙食，节省费用，拿出禁中的钱赈济灾民。放宽借贷的利息期限，减免赋税，但农民并未全都下田生产，经商的人越来越多。贫民没有积蓄，全靠政府救济。早些时候政府下令按比例征收轺车和商人的财产税，请继续征收，而提高其税率：凡是市内的坐贾、往来贩运的行商，放高利贷者、囤积货物以赢利者，即使不在市籍之内，也须各自以所有的财物向官府申报，按二千钱一算的比例交税。经营手工业和铸造业的，按四千钱一算的比例征收。不享受官吏待遇的三老、北方边区骑士，轺车一辆纳一算，商人则每辆纳二算，船长五丈以上纳一算。匿财不报、自报不实者，罚戍边一岁，没收所有钱财。有能告发的，以其告发者财产之半奖励。商人有市籍的及其家属，都不许占有田地，以便利农民，有敢于犯令的，政府没收他们的耕地和僮奴。”
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于是，天子想起以前卜式的话，就召卜式来朝，任为中郎，赐爵左庶长、田十顷。并向天下宣布，让百姓都知道有卜式这样的人。
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卜式是河南地方人，原以耕田放牧为业。父母死后，他有年幼的兄弟。等到兄弟长大成人之后，卜式分家不计自己的份额，只留下一百多只羊，余下的田地房屋财物都给了兄弟。卜式到山里放了十几年羊，羊群繁殖到一千多头，又买了田地房屋。但兄弟家业全都破产了，卜式又把田产分给他，如此有多次。正当朝廷几次派将军率兵出击匈奴之时，卜式给皇帝上书，愿献出一半家产给政府以助边事之用。天子派使者问卜式：“你想当官吗？”卜式回答说：“我从小放羊，不熟悉做官，不愿意。”使者又问：“你家里有冤枉要诉说吗？”他回答道：“我平生与别人没有发生过纠纷。同乡的穷人，我借钱物给他们，有恶习的教育他们学好，邻居们都听从我，我为什么会被人冤枉？没有什么要诉说的。”使者问：“果真是这样，您希望做什么呢？”卜式说：“天子打击匈奴，我以为贤良的人应该战死沙场，有钱的人应该贡献财物，只有这样，匈奴才可能被消灭。”使者把他的话详细上报给皇帝。天子将此事告诉了丞相公孙弘。公孙弘说：“这不是人之常情，恐怕是另有图谋不守法度之人，不能以他做榜样教化民众，而致乱了法令，请您不要准许。”这样搁置下来，很久没有回答卜式。过了几年，卜式上书的事遂作罢。卜式回到乡里，依旧耕田放牧。过了一年多，正赶上军队数次出动，匈奴浑邪王投降，国家花费巨大，仓库储蓄用尽。第二年（元狩三年），大批贫民迁徙，生活全靠政府，政府不能全部供给。卜式拿出二十万钱交给河南郡守，用于迁徙的贫民。河南郡向中央上报富人帮助穷人的名单，天子见到了卜式的名字，记起了他。说：“这个人以前曾坚决要求贡献半数家产补助军费。”决定给予嘉许。于是赐卜式外徭四百人的代更钱（即十二万钱）。卜式又将钱全部献给国家。当时，有钱的人都争相隐瞒自己的财产，只有卜式积极贡献钱财。天子这才认为卜式真正是品德高尚的人，所以大加尊敬和表扬，借以教育百姓。
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最初，卜式不愿为郎。皇帝说：“我在上林苑养了羊，想让您去放牧。”卜式才接受了官职，穿着麻布衣草鞋去放羊。经过一年多，羊都长得很肥壮而且数量增多。皇帝从这里经过见到羊群，认为卜式干得很不错。卜式说：“不单是放羊，治理民众也是这样，按时起居，不好的立即清除，不要让它带坏一群。”皇帝认为卜式的话很新奇，就让他做缑氏县令以试其材，由于苛扰较少，果然缑氏县的人民都很感便利。又转任成皋县令，管理水路运输名列第一。皇帝认为卜式是朴实忠厚的人，就让他做了齐王太傅。
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孔仅在全国推行铁器官营，三年中升任大农，位列九卿之一。桑弘羊正式出任大农丞，管理各项会计核算的事宜，在小范围内试办均输以流通货物。
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开始下令已试为吏者可以献粟实授官职，范围是从郎官到六百石的官员。
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自从铸造白金币和五铢钱以来的五年中，因偷铸金钱而犯罪的官吏和百姓，适逢大赦而免死的有几十万人。未被官府发觉的盗铸者互相火并斗杀的不计其数。赦免自首的有一百多万人，然而自首的不能至半数，不敢自首的比自首的人还多。天下人差不多都在铸金钱了。犯法的人众多，官吏不能全部捕杀，于是派博士褚大、徐偃等分批巡行地方郡国，检举那些兼并土地、营私牟利的郡守、王国相等地方官。这时御史大夫张汤正受宠信掌权，减宣、杜周等任职中丞，义纵、王温舒等因为执法严酷而位列九卿，监察地方司法的“直指”官夏兰之流也就出现了。
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大农颜异在此期间被诛。当初，颜异是济南亭长，因为廉洁正直升任九卿。皇帝与张汤决定制作白鹿皮币，询问他的意见。他说：“现在王侯到京城朝见拜贺用的是苍色的玉璧，价值不过数千，但皮衬反而价值四十万，是本末不相当。”皇帝听了之后不高兴。张汤和颜异平素有隙，等到有人告发颜异别的事情，正好由张汤审理此案。以前，颜异曾和客人谈话，客人议论新颁布的诏令有不合适的地方，颜异没有回答，只是微露反唇相讥之意。张汤上奏颜异身为九卿，见法令不宜不提出自己的意见而在腹中诽谤，罪当处死。自此，有了“腹诽”之法的先例，而公卿大夫多半谄媚奉迎以保自身了。
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天子已经下达了征收财产税的“缗钱令”，并尊崇卜式这个样板，百姓却始终不肯拿出自己的财产帮助国家，于是“告缗”检举商人匿财的行动就普遍开展了。
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很多郡国在铸钱时掺假，使货币不足法定的分量，公卿请下令由京师的钟官铸造，以红铜精工制赤侧钱，一枚赤侧钱抵旧有钱币五枚，交纳赋税非赤侧钱不能行用。白金钱稍贬值，民众仍并不重视，不愿使用，政府下令禁止亦不见效，一年多以后，白金终于废止不再通行。
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这一年（元鼎二年）冬，张汤死，民众并不思念他。
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此后两年（元鼎四年），赤侧钱贱，民众规避法令，贬值换算使用，仍不便流通，又被废止。于是下令所有郡国都不得再铸钱，专令上林三官统一铸造。上林三官钱多了以后，又下令全国除三官钱外其余货币不准使用，各郡国以前所铸的钱全部废止熔销，将熔成的铜块送到三官。这样，民众铸钱的就很少了，因为计算工本费不能牟利，只有十分熟悉铸钱技术而又有大量资金的人才能偷偷地铸些钱。
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