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儒家相信道德说教忽视制度防范，并且推崇小圈子和“特殊主义”，这当然不利于改善吏治。法家针对性地强调分权、监视等制度并且以普遍主义打破小圈子，这本来似乎应当有利于行政正义的。但是如上所述，法家这两个政策的出发点却并不是行政正义而是行政安全。这就决定了那些制度设置和普遍性原则不仅对奖廉惩贪作用有限，而且还有反作用。
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就以监督机制而言，我国古代的官场监督机制应当说是各大传统文明中最发达的。不但从中央到地方都设有监督机关，有大批常驻的或巡视的监督人员，许多朝代还热衷于发展秘密监督系统即所谓“特务政治”，如明代的锦衣卫与东西厂等。但是这些监督第一是为了行政安全，而不是为了行政正义，第二它主要以政务官而不是以事务官作为监督对象。而我们知道，现代政治中的机构监督主要是针对受雇于国家的事务官（公务员）的，至于受权于民的政务官则主要靠社会（民众）监督和舆论监督，因为你对老百姓如何，老百姓自然最有发言权。掌权人的权力是选民给的，选民自然要监督他如何行使权力。而职业性办事员是国家考查雇用的，雇主自然要负监督之责。
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传统中国则正好相反，对衙门办事人员即所谓“吏”的监督几乎空白，因为他们的贪廉一般来说很少威胁皇权，制度设计就很少考虑治吏的问题，甚至往往造成“官”受制于“吏”的状况。例如拥兵大将需要巴结、贿赂兵部书吏，否则军功就报不上去等。而对“官”的监视却很严密，有时到了动辄掣肘的地步。但这些监视主要是防止你尾大不掉于皇权不利，却并不很关心你对百姓如何。因此这样的监督机制对行政正义的作用有限。不但如此，这种监督往往就是腐败之源，监督者受贿问题历来是传统吏治中最突出的问题之一。御史出巡，地方官争相巴结；厂卫纳贿，科道受托；台垣稽查之职皆成肥差。叠床架屋互相掣肘的监督机制不但未收澄清吏治之效，反而增添无数创收机会。正如有识之士所言：“察弊适以滋弊”也(40)。究其根源，缺少社会监督这一块，“监督监督者”的问题的确是很难解决的。
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其次是回避制。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色，历唐宋明清愈益完善。明清两代厉行回避制、“流官”制，全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外，其余所有县官都必须由外省人担任（本省外县的也不行，甚至即便是跨省为官，任职地距离本人原籍在500里内也在禁列，有的朝代不仅回避原籍，还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地），而且任期很短。县太爷之外的其他“县直干部”（县丞、典史、主簿等）虽没有那么严格，但也尽量实行回避原则，只有管教育的“学官”规定可用本地人——但这种“教化之官”实际权势是很小的。在这套体制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。
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回避制的优点是明显的。在隋唐以前回避尚未成为守制，官员多来自本地，却不受本地民意的制约，年深日久，形成牢不可破的“关系网”，互相“提携”，近亲繁殖，一损俱损，一荣俱荣，上枉国法，下干民怨。回避制下这些弊端可以大为减少(41)。
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不过这样的体制又有另外的毛病：它虽强化了中央集权，却严重压抑了地方自治活力；贯彻了朝廷旨意，但并未考虑民权民心与百姓利益，因此它能减少瞒上却不能减少欺下。而它的弊端积重难返后也会导致严重后果。因为这种制度下官员完全对上负责，就特别容易出现“酷吏”，而回避、轮换制下官员没有“兔子不食窝边草”的限制，更容易滋生“短期行为”，为官一任，刮了地皮走人，“三年清知府，十万雪花银”。甚至为了哗上取宠、显示政绩以求早日升迁，还会匿灾不报、冒歉为丰、苛征钱粮、虐民媚上，招致严重后果。同时由于“流官”难以熟悉地方事务，导致胥吏弄权。而胥吏恰恰是不经科举考试凭关系录用的，素质很差。于是胥吏的舞弊便使得“土官”枉法之害未除，“流官”酷法之害又加之。明清两代我国一些地区“改土归流”后往往吏治更坏，导致保守的土官势力借此煽起叛乱(42)，就是这个缘故。
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与回避制类似，科举制本是我国传统政治制度中又一项积极的遗产，如前所说，它对西方近代文官制度曾有启示作用。用科举制取代推荐、考察制（察举征辟制），全国士子都摆脱一切血缘、地缘、业缘、教缘关系，以个人身份直接接受中央政府的制度化“智力测验”，以达到“天下英雄入吾彀中”的效果，这的确是一大创造。科举制是一种极为典型的“儒表法里”之制，即所谓“表面上是吏的儒化，实质上是儒的吏化”。汉隋间盛行基于儒家性善论与“伦理中心主义”的效忠—信任型官制，即由德高望重的地方元老（朝廷相信他们会出以公心）向中央政府推荐道德模范（“孝廉”、“贤良方正”、“至孝”、“有道”等）为官的察举征辟和中正官之制。到宋以后这种信任已经荡然无存，察举之制也为朝廷直接通过排除任何人际关系的智力测验（不是道德测验！）而控制天下能人（不是贤人！）的办法取代了。这就是科举——据说相信性恶论的西方人直到19世纪以后才向我们学会了这种办法并赖以建立文官制，从而改变了他们对人际忠诚关系的傻帽式的轻信。
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无怪乎科举考试虽然以儒家经典为题库、为标准答案，但从朱熹直到黄宗羲的历代大儒都对它批评甚厉，不少人主张“择贤以久任中外之官；罢科举而行乡举里选”(43)。尤其宋明之间科举本身经历了从偏重“策论”到专重八股的过程，而越来越成为一种形式化、标准化的记忆力测验、文字技巧测验乃至书法测验，并成为谋取官禄富贵的门径后，它不仅距离经世致用的治国知识越来越远，距离儒家修身养性的道德教化之学也越来越远了。顾炎武曾痛言“八股盛而六经微，十八房兴而廿一史废”，把八股对儒学的损害比之于焚书坑儒(44)。黄宗羲认为科举“别是法门，而非儒者之所与也”(45)，为否定科举他甚至主张恢复“落后的”察举征辟之制(46)！清朝乾隆皇帝也指出：“科名声利之习，深入人心积习难返，士子所为汲汲皇皇者，惟是之求，而未尝有志于圣贤之道。”(47)梁启超举例说：四书五经在科举中“为考试之题目耳，制艺之取材耳，于经无与也，于教无与也”，而像《礼经》这样重要的儒家典籍，由于官方不用为考题，几乎已被士人遗忘。这还谈得到什么信仰？西方人难道会把《圣经》当敲门砖，可以考出高官厚禄就看看、不考就不看了？这样的做法不改变，“吾恐二十年以后，孔子之教将绝于天壤，此则可为痛哭者也”(48)。
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总之正如当代的新儒家指出的：“科举在事势上只能着眼于文字，文字与一个人的义行名节无关，这便使士大夫和中国文化的基本精神脱节，使知识分子对文化无真正的责任感。……文字的好坏，要揣摩朝廷的好恶，与社会清议无关，这便使士大夫一面在精神上乃至在形式上完全弃置乡里于不顾，完全与现实的社会脱节，更使其浮游无根。……科举考试都是‘投牒自进’，破坏士大夫的廉耻，使士大夫日趋于卑贱，日安于卑贱，把士与政治的关系，简化为一单纯的利禄之门，把读书的事情，简化为单纯的利禄的工具。”(49)有人把这种状况称为“科举之非儒家化”(50)，然而，科举制那种“不知亲疏、远近、贵贱、美恶”，一以法度律之的普遍主义，那种使士人“完全弃置乡里于不顾”的做法，对于打破儒家的小圈子传统却有重大的作用；那种使士人脱离“社会清议”、一味“揣摩朝廷的好恶”的做法更是培养法家理想中“利重赏畏重诛”的“有益之臣”的绝妙途径，亦即“儒的吏化”之途径。因此所谓科举的“非儒家化”，实际上就是科举的法家化。
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其实唐太宗早就坦率地讲过科举之妙在于“天下英雄（不是天下善人或天下忠孝之人）入吾彀中”。而今人也已指出那种设计奇巧的八股程式意在测验人的智力（记忆力与文字游戏技巧）(51)，至于你的信仰与道德并不是这种测验所真正关心的因素，那些批评八股考试墨守儒家思想的人自己倒是太迂太夫子气了！
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科举应试者都是以个人身份、脱离家族、村社与其他小共同体背景而直接面对朝廷的测验并接受浩荡皇恩的。而朝廷也不因其应“圣贤”之试而信其贤，宁可以小人之心度之，把科场防弊之制设计得严密如同防范狱中之囚：“诸生席舍，谓之号房，人一军守之，谓之号军。”更有“巡绰监门，搜检怀挟”，弥封糊名，严隔内外，“试官入院，辄封钥门户”(52)。如今的高考、西方的文官考试，哪里会有这般景象？我们看看清人徐松的《登科记考》：在他眼里的科举是“牢笼群有，囊括九流”，盗贼如苏涣，和尚如高智周，道士如吉中孚，“无流品之别”，纷纷“献艺输能（不是献忠输诚！），擅场中的”而金榜题名(53)。什么伦理中心，什么泛道德主义和性善论，咱只是说说罢了，只有那少不更事的洋鬼子才会信以为真哩！
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于是在这一千年里我们的防人之法愈来愈密。科场之防密到派个兵看守每个考生的地步，官场之防严到本省人不许在本省为官的地步。对社会上的人际关系，朝廷也常持以怀疑眼光，尽量限制人与人之间、个人与社区之间的依附关系。“民不越乡而交，无百里之戚……治之至也。”(54)法家和道家虽然在“有为”还是“无为”上存在对立，韩非的上述主张倒是与老子“鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”的理想相一致。
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甚至对儒家理论上极力褒奖的家族组织，专制国家也不像表面声称的那样欣赏。别看朝廷常给累世同堂的“义门”赐匾立坊，那只是因这些大家族实际上罕如珠玑。一旦“义门”真的多起来就是另一回事了。明清间方孝标的《钝斋文选》记载了明初“浦江郑氏九世同居”被皇帝疑忌为“以此众叛，何事不成？”而险遭杀身之祸(55)。清代一些地方官府也曾“毁祠追谱”，压制宗族势力。专制国家对“强宗右族”的疑惧与礼教对大家族的褒奖始终是表里并存的(56)。
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传统十论 五、“法道互补”与儒的“吏化”和“痞化”
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我们已经分析过：儒家的道德自律有利于澄清吏治，但它的小圈子倾向则助长吏治腐败。相反地，包括科举制在内的“儒表法里”则在这两个方面都抵消了儒家的影响。它一方面在很大程度上瓦解了儒家的道德自律，造就了一大批缺少“廉耻”、一心奔竞“利禄之门”、不择手段追求“黄金屋”“千钟粟”和“颜如玉”的庸吏、墨吏，另一方面也在很大程度上打破了小圈子政治的弊端，不仅保持了大一统的延续，而且使裙带式、乡党式的“关系学”腐败受到限制。
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但总体上看，它的前一种作用更突出，尤其在晚近的明清时代和王朝的末期更是如此。我们知道，科举制好的一面是打破身份限制，提供了“朝为田舍郎，暮登天子堂”的机会，坏的一面是科举时代的教育完全是一种高投入的应试技巧训练（不仅不是知识教育，甚至也不是道德教育），当时没有完整的公共教育体系，教育功能主要由家庭（或家族）承担，从入馆求师到赴省赴京考试都需大量投资，而所学除应试为官外并无其他谋生用途，这就势必产生强大的激励，使人一心从官场上获取最大限度利益以收回投资，得到“利润”。这种激励就是大批贪官污吏的重要产生机制。
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而这种机制又由于两个原因被放大了。一是当时官吏正式待遇方面的低薪制，不靠各种“陋规”的清官很难生存。这一点很多著述都曾指出，兹不复赘。
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二是我国古代财政制度下“强干弱支”传统造成的“加派”激励。如今有人说，现代国家财政的特点之一是中央财政在国家财政中所占比重远远大于传统国家。这个说法对中国恐怕不适用。在自古就有中央集权传统的帝制中国，“国家财政收入占GDP比率”是否低于现代国家大有疑问(57)。“中央财政收入占国家财政收入比率”则一般都高于现代国家。尤其在历代王朝末世除少数例外（例如东汉晚期的确是朝廷“汲取能力”萎缩、“官负人债数十亿万”的时代），一般都是“中央财政收入占国家财政收入比率”很高的时期，正是在朝廷横征暴敛不仅使百姓遭殃，连地方也对中央失去耐性的情况下发生了王朝崩溃和社会爆炸。
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以明代为例，明中叶政治相对最清明的弘治年间全国征收夏税秋粮米麦共计26799.3万石，其中“起运”（上缴中央户部）1503.4万石，占56％；“存留”（地方政府支配）1176.4万石，仅占44％(58)。此后中央所占比重一直有上升趋势。万历六年全国夏税秋粮共2663.8万石，其中起运1528.7万石，占57.4％；存留1135.1万石，仅占42.6％(59)。这个“中央财政收入占国家财政收入比率”已经比绝大多数现代发达国家高出不少了。到明末“三饷加派”风起，这些加派都属于中央财政，从而使中央收入在全国财政盘子中所占比重进一步大幅升高，用黄宗羲的话说，达到“天下郡县之赋，郡县食之不能十之一，而解运京师者十之九”(60)的地步。试问当今哪个发达国家中央财政的比重能高到如此程度？而明朝也就在这样的状况下崩溃了。
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清代财政的中央集权程度更甚于明。清廷初建时为了安定人心，除总体上标榜轻徭薄赋外，还规定全国财政收入中中央与地方应各拿50％，即所谓“顺治初年，钱粮起、存相半”(61)。但实际上中央所拿远远超过此数。在清前期和平时代的康熙二十四年、雍正二年与乾隆十八年，全国各征收地丁钱粮2819万两、3028万两和3013.3万两，其中起运部分分别占77.82％、76.79％、78.77％(62)。到清中叶嘉庆年间，全国地丁钱粮正供加耗羡总数中起运部分增至81.56％，而清廷由此转向衰败。延至清末，这个比率更上升到光绪年间的85.65％(63)——这与黄宗羲所讲的明末情况如出一辙——而清廷也就走向灭亡了。
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这样的机制一直延续到清以后。民国政府在抗战前，中央财政收入主要靠关盐统三税，田赋则划归各省财政，田赋附加一般划归县财政支配。抗战爆发后，政府首先采取的一个财政措施就是把田赋收入收归中央财政，并加强了中央对国统区田赋之外的人力物力资源的“汲取”力度，为此任用大批素质不良人员扩充乡村政权末梢。这虽然有战时经济可以理解的原因，但它对国民党政权与地方、与民间尤其是与农民关系的加速恶化，实有重要影响。熟悉土改情况的人都知道，那时发动农民诉苦时，农民绝大部分的控诉通常并非冲着地租剥削，而是冲着国民党的苛捐杂税，拉丁派款和乡村保甲人员的为非作歹。
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当然，以上统计都是就合法财政收入而言，如果考虑到非法横征，则中央政府在全国财源中拿走的不太可能达到如此高的比重。其实即使合法财政收入百分之百都被“起运”了，有权可用的地方官也不会饿死，甚至可能不会比以前少拿。但这在绝对量上绝不意味着中央拿的没有那么多，而只意味着地方上拿的远不只那么些。换言之，这更表明农民实际负担因“强干弱枝”而增加的程度常常超出中央政府的预想。可以相信历代统治者无论贤暴明昏，大概都不至于故意虐民取乐，拿自己的江山社稷开玩笑，他们通常只是认为朝廷多拿一点，地方少拿一点，百姓总的负担不会增加多少——很可能他们听到的汇报也是这样。然而常识告诉我们，朝廷的“汲取”本身需要支付成本。皇上不可能派千千万万的钦差直接面对民众，朝廷的收入终归是要由地方机构来征收的。而地方机构与朝廷一样作为利益单位也有“经济人”属性，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的“国家经纪人”，或授予地方上更多的“国家经纪”权，而在纳税人权利不足的情况下这种更为强化的国家经纪权也更能实现自身的最大化利益。朝廷既然把正式赋税乃至耗羡之类的合法加派都几乎“起运”一空，就很难不对地方上那些经纪人的另行“创收”睁一只眼闭一只眼，导致“正供有限而横征无穷”之弊愈演愈烈。
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因此“起运”虽非“横征”的根本原因，但“存留”不足在许多情况下的确促成了“横征”的泛滥。明清时代许多有识之论谈到了这一点：
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