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另一方面，出于对美国国家安全的考虑，罗斯福明确地认识到德国对美国所造成的威胁，他想要采取越来越直接的措施来支持英国的战争努力。但是这么做的危险在于可能违背他当初竞选时所做的承诺，把不情愿的美国人拉进一场“外国战争”里去。这就是 1940 年夏天以后的一段时间里罗斯福总统所面临的难题。
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在那年夏初，英国独自面对纳粹的威胁，随时可能遭到直接登陆入侵。它当然拥有整个英帝国自治领的支持，但是远水难解近渴，一旦德军登陆，这些自治领也提供不了真正的支持。对于很多美国人来说，英国看起来已经输掉了战争。
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罗斯福的一个选择是完全站在孤立主义者这一边。孤立主义者的论调是，尽管德国很可能在未来无限长的时间内主宰包括英国在内的整个欧洲，美国的国家利益在于严守中立，不去惹是生非，不把本国牵扯进遥远的那些国家的冲突之中，仅仅专注于和美国本身有关的问题。如果罗斯福决定把他全部的政治技巧和演说才能都投入孤立主义阵营，再加上当时美国民众在民意调查当中所表现出来不情愿卷入欧洲事务的态度，孤立主义阵营有可能获得比历史上真实情况高得多的民意支持。
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另一条路就是采纳政府中一些内阁成员的建议，采取措施让美国更积极地参与欧洲战争，甚至最终直接参战。当然，这么做就会招致公众反对，还要克服国会立法程序方面的巨大障碍。而且在 1940 年夏季，美国还没有做好进行大规模战争的军事准备，就算罗斯福愿意冒政治风险，军事冲突也不具备现实性。但是罗斯福是一个经验非常老到的政治家和天才的雄辩家，如果他全力去走这条道路的话，也有可能说服整个国家跟随他采取更加积极的干预立场。他只是不想去全力尝试这条路而已。
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直到 1941 年 5 月，大多数美国人还担心德国会发动去年未能付诸实践的入侵英国行动。在 6 月 22 日希特勒向东进攻苏联之后，这种担心才烟消云散。到那时，罗斯福所采取的行动已经让全世界相信，美国绝不会对欧洲战争袖手旁观了。在 1941 年春末，虽然离美国正式参战还有好几个月，但是罗斯福政府在欧洲和在远东所采取的行动让美国越来越深地卷入冲突，不可能在这场战争逐渐扩大时完全置身事外。美国的选择已经很有限。
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在此前几个月，罗斯福在中立和参战之间所做的选择非常小心翼翼，但总的方向是用一切“战争边缘手段”帮助英国（“战争边缘手段”这个词是总统本人在 1939 年 1 月发明的）。7 据说，罗斯福在 1939 年夏天就看清了他的所有选择，他认为总共有四条路：“A．我们可以派遣远征军立刻参战，当然这条路是不可能的；B．我们将来被动地被卷入战争；C．无论现在还是将来参战，我们都只限于向我们的盟友提供战略物资和海空支援；D．我们可以不参战，采取我的战争边缘政策来支援民主国家。最后一条路是我们应当走的。”8 这个政策不是把美国一下子投入战争，而是逐渐一步步引向战争之路，但他所采取的政策是不可逆转的。其中最重要的一条就是由总统本人提出的，让美国充足的物质资源无偿地为英国所用。经过 3 个月激烈的辩论，1941 年 3 月国会最终通过了租借法案，孤立主义者输掉了他们最后的一场斗争。9 当然，美国尚未参战，而且一时半刻之间也没有很多的援助立即被送往英国。当时英国正在欧洲和希特勒苦战，在远东也是日本的主要对手。在当时，让美国的资源为英国所用的决定更多的只有象征性意义，但是从长远来看，它成了英国持久抗战的关键。所以这个决策的重要性毋庸置疑。
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但是尽管丘吉尔在公开场合高度赞扬并由衷感谢美国“在任何国家历史上最无私的举措”10 ，他私下对罗斯福积极干预战争的犹豫、谨慎和不情愿的态度却相当焦急无奈，有时候甚至悲观失望。11 当 1941 年 8 月，丘吉尔在战时第一次会晤美国总统的时候，他告诉罗斯福：“我宁愿美国现在就宣战，6 个月不给我们任何给养，也好过马上把给养加倍却不宣战。”12 罗斯福内阁的某些成员几乎和丘吉尔一样急不可耐。在 1941 年 6 月希特勒入侵苏联之前的那一年被称为“无所作为的一年”13 。看起来罗斯福在那几个月最主要的决定就是无为而治。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 1
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罗斯福在 1933 年 3 月 4 日就职的时候正是金融危机的高潮，当时大约四分之一的劳动人口失业，人数在 1300 万左右。他在第一任期中几乎把全部精力都放在国会的立法斗争上，这些立法后来构成了致力于重建经济恢复信心的“新政”措施。14 国内的政治斗争消耗了他大部分的能量。15 总统本人的民意支持率很高。他在 1936 年获得了压倒性的胜利赢得第二任期。但是在 1938 年的中期选举以后，他对国会的控制削弱了16 ，同时国际事务也在此时开始占据他第二任期的主要注意力。
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孤立主义在美国有着悠久的历史传统，在第一次世界大战结束时形成，在罗斯福的第一任期内又有了进一步的加强。1917 年至 1918 年第一次世界大战的参战经历对美国产生了深远的影响。5 万美国士兵阵亡，而很多美国公民却认为这场战争根本与美国无关。大多数美国人都认为再也不能允许发生这样的事情。美国人对堑壕战的恐怖记忆更是与欧洲人忘恩负义的形象交织在一起，因为美国坚持让欧洲归还战时贷款时欧洲不认账。17 反战文学和某些描写美国人所谓“欧洲的战争”的历史书籍，还有参议院专门委员会对军工行业的调查报告也助长了孤立主义情绪；当时，很多美国人认为，美国是被军火商和外国金融家诱骗参加的世界大战，这些人想从盟军的胜利当中谋取私利。18
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美国拒绝加入国联，选择和欧洲事务保持距离。当然，美国在 1924 年和 1929 年的积极参与是解决令人烦恼的德国战争赔款问题的关键；德国人对战争赔款深为厌憎。1932 年美国参加了日内瓦裁军会议，美国想要把威尔逊总统的战后和平世界的理想付诸实践。但是战后和平的希望早就破灭了，这次会议只是美国人一厢情愿而且为时已晚的尝试而已。除此之外，美国对欧洲事务的干预很有限。在关税壁垒的保护之下，美国市场在战后进入以汽车产量突飞猛进为标志的繁荣时期，大多数美国人心满意足，不愿意去理会外部世界的事务，把欧洲抛在九霄云外。
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当希特勒上台，德国越来越显露出强硬的立场，地球另一端的日本帝国主义也在发出尖利的战争叫嚣的时候，不管是出于空想和平主义的美好愿望，还是出于本国独善其身的态度，美国人民广泛倾向于更加严重的孤立主义。自由派民主党人、宾夕法尼亚州州长乔治·厄尔立在 1935 年说道：“让我们把目光朝向国内，如果全世界正变得一片荒芜，充满仇恨，那就让我们更加珍惜、加倍保护我们自己的自由绿洲。”19 1934 年，国会通过了约翰逊法案，它以进步主义的共和党议员约翰逊名字命名，禁止美国再向不偿还美国战争贷款的国家提供进一步的信用贷款。这个法案反映了当时美国主流派对于欧洲的态度。20 1935 年，当德国开始公开大规模重整军备，而意大利威胁埃塞俄比亚的时候，罗斯福总统推动立法确保美国在未来的战争当中保持中立。这项立法的中心就是，如果在两个或多个外国之间发生战争，无论美国同情哪一边，它都必须对所有参战国实施武器禁运。其实，罗斯福和国务院更愿意保留主动权，将来可以对双方实施有选择的武器禁运，以惩罚侵略者。但总统仍公开声称支持在 1935 年 8 月 31 日签署的中立法案。21
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如果算上法律更新和修正案，在 1935 年到 1937 年之间总共有 5 项中立法案。22 它们的用意是防止美国参加第一次世界大战那样的事重演，在后来罗斯福政府试图支援英国但又不直接卷入欧洲战争的整个过程中，中立法案和约翰逊法一起给政府制造了不少麻烦。当然，它也无法阻止欧洲强权的侵略行径。石油不在法案所列出的“战争物资”之列，所以当 1935 年意大利独裁者轰炸埃塞俄比亚部落的时候，美国仍然在向意大利出口石油（出口量甚至还增加了）。23 不过当时美国可以指责欧洲列强的不作为；他们意见不一，无法对埃塞俄比亚危机做出任何有力的反应，没有对意大利实行石油禁运。
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1936 年 3 月，希特勒趁西方民主国家无暇东顾的时候出兵莱茵非军事区。国务卿科德尔·赫尔拒绝和法国一起在道德上谴责德国的行为。24 这是对中立原则的难以理喻的应用，它毫无必要地用默许来鼓励希特勒破坏战后和平的两大基础，即《凡尔赛和约》和《洛迦诺公约》。但是那时候，英法两国本身也只是作壁上观，毫无行动的表示。
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在德国和意大利向西班牙的法西斯叛军积极提供军事援助，意在推翻艰难维持的民选政府的时候，美国的中立法案被适用于冲突双方；尽管这场战争是内战，并非国际战争。由于欧洲民主国家坚持奉行不干预政策，美国的中立法案意味着实际上只有西班牙共和派的民主捍卫者受限于武器禁运，听任叛军得到德国和意大利的法西斯军火。但是西班牙内战太过遥远，在美国本土没有引起多大反响。当然，美国的一小部分人被西班牙的危机所触动，他们主要是左派还有天主教徒，分别加入冲突的对立两方面。25 但是在 1937 年 1 月，三分之二的美国人对这场敲响了兄弟国家民主制度丧钟的西班牙内战漠不关心。26
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直到 30 年代后期，罗斯福总统一直没有显露出要偏离当时盛行的孤立主义跟和平主义倾向的意思。他在 1918 年目睹了西线战事的恐怖，这让他难以忘怀。27 他在 1936 年庆祝当选的演说上曾经说道：“我痛恨那场战争。”28 这段话引起广泛的共鸣。他说：“我们并非孤立主义者，我们并非要把自己完全孤立于战争之外。”他告诉美国人民，总统和国务卿每天的职责就在于维护和平：“只要那些渴望和平的人们对日常的国际事务有足够的了解，他们可以确保我们今天所做出的决策不至于把我们引向明天的战争；只要这些决策者有足够的勇气对那些出于自私或者愚蠢想要把我们引向战争的人说不，那么，我们就能够避免战争。”29 竞选顾问们告诉总统，他反对战争的立场是他能够顺利当选连任的关键。30
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说的永远比做的容易。欧洲所发生的事件对大多数美国人来说遥不可及，而且事不关己。他们在缓慢的经济恢复期中整天专注于解决生计问题。大西洋为他们提供了一个巨大的缓冲区，把那个不可置信地好战的大陆上面所发生的一切事情，都和身边的生活隔绝起来。不过他们也不想听凭政治家去左右国际事务。1937 年秋季，七成美国人民认为国会在宣战之前应该以全民公投的方式得到民意的允许。为此，国会还审议了一项宪法修正案草案，不仅让总统在宣战方面受到国会掣肘，而且要受到全民公投的制约，这项法案在众议院仅以微弱差距没有通过。31
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罗斯福在高谈和平的同时，被内政事务缠身，没有时间和精力从心理上和物质上引导美国人对未来欧洲和东亚的局势做好准备。无论抱有多么美好的愿望，那些地区的战争其实都无法避免。之后的几年，美国花在海军重整军备上面的钱很少，而花在陆军身上的根本就是聊胜于无。实际上，罗斯福 1933 年就任以后削减预算的第一项措施就是让陆军裁员，而陆军当时本就只有 14 万人。32 总统珍视世界和平、和谐、合作与自由贸易这些原则。这是一个高尚的梦想，值得无数人民群众努力奋斗来实现。但是在他总统任期的头几年，他只是满足于把它作为一个遥远的梦想，实际付诸的行动寥寥无几，只是减少了美国在拉丁美洲的干涉，奉行睦邻政策，并答应在未来给予菲律宾独立地位。
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在 1938 年以前，他把外交大权基本放手交给国务卿赫尔。33 科德尔·赫尔出生于田纳西州山区的小木屋里，拥有白发和黑褐色的眼睛，一表人才，聪明绝顶但是略微刻板，对外交事务经验丰富，但是对原则问题毫不含糊。他对道德要求很高，生性内向，但是平易近人。34 赫尔献身于伍德罗·威尔逊总统为战后欧洲和平设计和倡导的各项基本原则。他坚信通过裁军、民族自决、非暴力改变世界和减少商业竞争，人们就可以为世界和平打下坚实的基础。35 赫尔对日本在这个阶段的侵略行为保持警戒但是并不过分担心，而且不主张过多干预欧洲日益严重的问题。欧洲的威胁看上去比远东的潜在威胁要大。但是以英法为代表的西方民主国家的绥靖政策在大西洋彼岸的美国政府当中也有相应的政治主张，它表现为对德国日益增长的威胁持事不关己高高挂起的态度。
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东亚问题也是同样。1937 年 10 月 5 日，罗斯福在孤立主义的大本营芝加哥发表演说，就日本侵华做出回应；这似乎预示着美国外交政策的转折点。实际上那些话只不过是之后 4 年他的朋友和政治盟友对东亚事务所感到的挫折感的先兆而已。罗斯福用疫病流行来比喻国家关系：在疫病流行时期，应采取社区合作对病人进行隔离；同样，在国际关系中，也有必要孤立那些对世界和平造成威胁的国家。但是当英国希望罗斯福就他这些话的实际含义做出进一步解释，并进一步建议英美在新加坡联合展示武力来威慑日本的时候，美国退缩了。罗斯福总统的回信上说：“在美国有民意这回事，美国总统在公众眼里不可以被看作是英国的应声虫。”36 英国首相张伯伦评论道：“美国人完全不可倚靠，他们除了耍嘴皮子以外什么也不想干。”37
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张伯伦没有改变观点。1938 年 1 月，罗斯福提议动员欧洲和拉丁美洲国家一起就国际关系当中的基本原则达成一致，希望以此唤醒各国的集体安全意识，在美国的支持下说服轴心国放弃对外扩张的政策。英国首相对此提议不屑一顾。后来丘吉尔把这个提议视为“除了战争以外，能够拯救世界的最后一丝希望”。38 实际上这个行动根本不会对希特勒产生任何影响。但是张伯伦的反应不仅仅限于对美国的倡议不加理会。他坚信如果英国陷入危机的话，根本无法指望美国的援助。39 因此他宁愿继续奉行绥靖政策。
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美国从遥远的地方旁观 1938 年希特勒的扩张行动，虽然有不安的情绪，但是一直袖手观望。美国人对德国吞并奥地利的举动漠不关心，没有什么反应。苏台德危机的时候，罗斯福总统在 1938 年夏季发出过和平呼吁。在 9 月底当西方民主国家试图填满希特勒的欲壑，瓜分了捷克斯洛伐克的时候，罗斯福把他们的行为比作《圣经》中犹大的背叛。但是当罗斯福听说张伯伦将出席慕尼黑会议，向希特勒屈膝投降，此事不可避免的时候，他致电英国首相，称赞他是“一个好人”。40 美国总统当时被形容为一个“在慕尼黑无能为力的旁观者，一个经济上虚弱、没有武力、外交上孤立的国家的软弱而智穷力竭的领导人”。这个描述不无道理。41
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在 1938 年，美国对于德国对待犹太人的手段有很强的道德反感。在 11 月 9 日到 10 日夜间的“水晶之夜”① 纳粹迫害犹太人事件之后，这种情绪开始升温。但是罗斯福仍然不想取消移民数量配额，以收纳那些绝望的犹太难民。大多数美国人都支持总统的这个决定。42
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