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罗斯福时代的白宫被描绘成“附属于行政职务的大厦里面的一个家庭”。79 它除了是权力中心以外，还是个低调朴素的家；即便在国务活动的房间里，陈设也不那么张扬。罗斯福早晨起来会在床上边吃早饭，边穿着睡衣读报纸。他的私人秘书会来和他商讨今天的日程安排。之后，每天早晨 10 点，罗斯福会在挂满了家庭照片、素描，摆满书籍的椭圆形办公室里工作，他的大写字台面向外面的花园，上面堆满各种文件。临近中午的时候，还有大多数下午，他会接见访客，会客的安排由他亲切友好的军事助理埃德温·沃森少将负责协调。沃森少将的绰号叫“老爸”，是个身材高大、性情温和的弗吉尼亚人，总统经常会拿他选择须后水的品位寻开心。会客之后总统会对他的秘书口授各种信件和备忘录，他长期以来忠心耿耿的秘书是玛格丽特·兰德和她的助手格蕾丝·图莉。总统一般在星期一或星期二会见国会代表，星期二下午和星期五上午接见媒体，星期五下午主持内阁会议。白宫宴会厅经常会在晚上举行正式的宴会。如果没有宴会，又没有紧急的电话和政务要处理的话，罗斯福总统会整理自己的邮票收藏来消磨晚上的时光。但是这些看起来按部就班的工作日程经常会被各种突发危机所打乱。罗斯福的工作方式常让人产生缺乏系统性的错觉，但实际上他对很多事情都保持着紧密的个人监控。在白宫里“像小城市的那种亲切感”表象之下，是总统事无巨细把权力牢牢握在掌心的实质。80
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美国宪法赋予总统很大的权力，但是也有权力制衡机制，尤其是立法和司法机构的权力可以限制总统滥用行政权力。三权分立的原则本身就决定了总统和国会之间一定会有摩擦。81
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总统和国会之间的权力划分和互相制衡不可避免地需要双方妥协才能做出决策，而达成妥协的过程经常是旷日持久的，而且有很多游说活动介入。这种效率低下、缺乏迅速决策能力的机制一般被认为是为了避免滥权，维护人民自由的必要代价。但是在发生国际危机的时候，政府还要和专事掣肘的国会协商才能拿出急需的关键对策，这就不仅耗费精力，甚至有些自废武功了。而当时美国越来越被卷入欧洲的冲突当中，远东日本的威胁也咄咄逼人，这不是国际危机又是什么呢？但恰恰就是在这种危机时刻，作为总统，他的决策不仅要有本党的支持，而且应该获得举国的支持。罗斯福的助手们有时会敦促他机断专行，但是他本人的谨慎小心、避免步子跨得太大的作风恰恰反映出他对确保获得全国大多数人民支持的敏感度。他非常清楚，在美国是否应该支持英国，更多卷入欧战这个问题上，美国人的看法有极大分歧。一方面美国人当然支持给予英国更多物质援助，但另一方面八成美国人都反对参战。82 罗斯福和国会打交道的政治手腕炉火纯青，但是他也越来越倾向于使用他的独断权力来绕过国会，因为通过国会来制定或修改政策，常常会陷入僵局，或者被拖入冗长的辩论而不得脱身。83
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每一位总统在使用权力的时候都有自己独特的风格。罗斯福是个想法大胆，但是不太拘泥于某一种意识形态的实用主义者。他乐于尝试，但如果尝试不成，也准备好随时退回来。84 他充满正能量，而且他对身边的人的友好态度使他们愿意为他赴汤蹈火，在所不辞。他做事首重结果，不重过程，经常让手下人自己去设计达到目标的手段。85 他对官僚制度中的繁文缛节没有兴趣，将它们视为达到目的过程中必须克服的障碍。他的政治目标相当广泛，在很多政治领域，他并不表明自己的态度。虽然从第一次世界大战起，他就对海军事务产生了浓厚的个人兴趣，因此他当总统的时候干预海军事务较多，但是对其他他本人不感兴趣的事情，他几乎完全不加关注。86 他处理政治事务时的迂回曲折的风格，和他班子里有些人直截了当、雷厉风行的作风形成了鲜明对比。陆军部长史汀生做事刚毅果决，而罗斯福则小心谨慎甚至瞻前顾后，所以史汀生在日记里经常灰心丧气地提到“政府办事的方式跳跃不定”，和总统的谈话迂回得就像“在空屋里追逐一缕镜子上反射出来的跳动的阳光”。87 但是史汀生和很多其他人一样，最终也理解和佩服总统在想达到某个政治目的时所采取的迂回曲折，有时候需要极大耐心的灵敏的政治手腕。没有人会把罗斯福的谨慎当成懦弱。无论在政策制定方面还是做出关键决策方面，罗斯福的绝对主导地位没有丝毫置疑的余地。
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作为总统的主要顾问机构，内阁在决策方面的作用很小。美国和英式的议会民主制不同，英国的内阁成员都是议会成员，对决策采取集体负责制，而美国的内阁成员由总统根据各人的专长亲自挑选并任命，而且美国的行政机构和立法机构绝对分离，所以总统直接指挥各部。而罗斯福在和各部打交道的时候，故意对各部的职能不进行清晰的划分。这样形成的部际竞争，有利于总统分而治之。88 所以内阁在协调国防事务和关键的外交政策方面，很难发挥中央协调的作用。紧急的决策，通常在总统和相关部长会谈以后，或者有关的几个部长和总统共同商议以后就做出了。89
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1940 年春季以后危机日趋严重，美国需要更加灵活有效的政府。1940 年 5 月与 6 月间德国在西欧得胜以后，美国需要加快国防建设的步伐。拖延了很久的国家经济总动员，现在已经刻不容缓。既然美国的国家安全和英法的命运已经密不可分，美国就必须采取措施防止西方民主国家总崩溃。90 罗斯福在这个过程中越来越紧地把协调国防政策的大权掌握在自己手中，他的行动越来越像一位真正的总司令，而不是文官政府的总统。他在绕过国会行使权力的时候，小心翼翼地不去触犯和激怒国会，更多地使用从“一战”以来就有的法律，成立新的国防机构，避免走立法程序，同时加强自己的权力地位。他开始“在政府当中逐渐建立起一个新的小型政府”。91
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1940 年 5 月，他建立了危机处理办公室，旨在协调有关国防的政府各职能部门。不久以后的月底，他重新召集国防委员会会议，这个机构由 6 名内阁成员组成，自从“一战”之后就没有再开过会。他同时还创建了由 7 名资深商界领袖和政府官员组成的国防顾问委员会。92 但是以上几个机构仅仅是“看上去很美”。危机处理办公室只是罗斯福用来绕过国会，建立和控制国民经济生产部门各个机构的一个架子而已。93 国防委员会名义上是国防事务的最高协调机构，由事关国防职能的六位内阁部长组成，但实际上只是“行政上的假象”，它从来不开会。94 顾问委员会则违反常理地没有一名主席，成了一群没有领导也没有权力的专家们的集合体，这些专家每一个人都直接听命于总统本人。据说想要明确定义国防顾问委员会的职能，是一件不可能的任务。结果是，在各个委员会和政府常设机构——诸如财政部、陆军部、海军部之间不可避免地会产生摩擦，同时，总统的权力却得到了增强。95 权力越大责任越大。罗斯福不愿意向各部门分权从而损害自己对一切事务的控制权；他认为分散权力是对宪法赋予自己的职责玩忽职守的表现。96
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在 1940 年 6 月，罗斯福做出两项人事变动，对此后制定国防政策影响深远。他任命弗兰克·诺克斯为海军部长，亨利·史汀生为陆军部长。在大选之年，这两项任命都是非常精明的政治手段。诺克斯和史汀生都是前任共和党政府中的要员，诺克斯是 1936 年大选中的副总统候选人，而史汀生在共和党政府中长期担任陆军部长的要职，30 年代初还出任过国务卿。但这两项任命也不完全是要在国家危机时刻为扩大政府的政治基础做做两党联合的表面文章，两位新部长还加强了总统在处理国防事务方面的专业实力。97 前任海军部长查理·艾迪逊无能平庸，而前任陆军部长哈里·伍德林根本是个孤立主义者，在目前的危机形势下，完全不适合担任陆军部长。98 罗斯福现在有了诺克斯和史汀生两员大将，他们都希望奉行更为强硬和直接的国防政策——实际上他们比总统本人还要更加鹰派，努力推动总统向鹰派立场靠拢。
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诺克斯绵里藏针，举止很有亲和力，而他的政治观点却颇为强硬。他从 1931 年起就是《芝加哥每日新闻报》的老板，在被《芝加哥论坛报》这样的孤立主义大报纸主宰的中西部地区，独持温和的国际主义共和党观点。99 而年逾七十的史汀生很快就成了政府中举足轻重的人物，他出身律师，但已经在政府部门供职多年。他是一个有些道德洁癖，事事严守法律精神的人，看上去也整洁严谨一丝不苟：中分的银灰色头发，修剪整齐的小胡子。他在“一战”当中曾获得上校军衔，因此下属都称他为史汀生上校。总统则称呼他的前名“哈里”。史汀生对纳粹主义深恶痛绝，对那些向希特勒卑躬屈膝的软弱的英法政治家不屑一顾。他是个高效的行政官员，总是直言不讳，有时候会缺乏耐心。即便在总统面前，对那些他认为缺乏效率没有意义的事情，他也敢于直率地进行批评。100 尽管上了年纪，史汀生却能给十万火急的扩军任务带来急需的充沛精力和活力。
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罗斯福在关键的两个位置上有了诺克斯和史汀生这两个人。无论在私下场合还是公开场合，他们都可以对美国备战的任务或在援助英国这些关键的外交政策的军事方面发挥重要影响力。101 特别是史汀生成为美国干预欧战的积极倡导者。而罗斯福对海军事务有浓厚的个人兴趣，所以经常过问海军作战计划的细节。他很少单独会见诺克斯，一般都是直接和海军作战部长哈罗德·斯塔克上将以及大西洋舰队总司令厄内斯特·金上将打交道。斯塔克上将对总统的建议基本上是言听计从。不过罗斯福和陆军打交道的方式完全不同。他经常单独接见史汀生，而且谈话的范围也不仅限于陆军事务。为了不让史汀生感觉自己侵犯了他在陆军部的支配地位，罗斯福极少会见陆军的首脑、参谋长马歇尔上将，即便罗斯福见马歇尔，一般也有史汀生陪同。102 马歇尔有一头灰白的头发，锐利的蓝眼睛，身材高大。他极为干练，严守纪律，令所有人印象深刻，和史汀生建立了很好的工作关系。103 马歇尔一贯在上司面前直言不讳，他 1938 年秋天刚到华盛顿任职，就在一次重要会议上公开和罗斯福唱反调。当时在场的大多数人都认为他的仕途已经终结了，但是罗斯福几个月以后把马歇尔提升为陆军总参谋长，这是罗斯福一生所做出的最重要的军职任命之一。但是总统和陆军总参谋长一直保持着特别正式的工作关系。马歇尔一直称呼罗斯福为“总统先生”，他对罗斯福的亲切态度完全没有回应，对总统的笑话也从来不笑。罗斯福只称呼过马歇尔一次前名“乔治”，被马歇尔婉拒之后，再也没有这样亲切地称呼过他。104
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在 1940 年 5 月，罗斯福直截了当地驳回陆军 6.75 亿美元的预算要求之后，马歇尔求见总统，并当面摆出了所有增加预算的理由：“如果你不马上做点什么的话，我不知道这个国家会变成什么样。”罗斯福收回了成命。马歇尔后来把这件事称为“打破僵局的行动”。105 但是马歇尔和他的陆军计划人员一直都反对在军事力量足够强大之前就轻率地武装介入欧洲冲突当中。陆军总参谋长直到 1941 年初秋才认为军队已经准备好参战了。在 1940 年夏天，陆军的立场很明确：介入战争会招致德国、意大利，可能还有日本对美国的攻击。“我们对这么大规模的进攻完全缺乏准备，如果我们可以主动选择的话，我们应该在完全准备好之前避免冲突。”106
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尽管以马歇尔为首的军方持有以上立场，但史汀生和诺克斯依然不断地对罗斯福施加影响，敦促罗斯福对轴心国采取决不妥协的态度，同时用加强军备作为强硬外交姿态的后盾。长期以来担任罗斯福政府财政部长的摩根索也成为他们的盟友。摩根索是罗斯福总统的老朋友。和史汀生一样，他认为美国只有尽早动员其丰富的物质资源，才能打败纳粹主义。摩根索的主要职责之一是组织军工生产，传统上这是陆军部职责范围以内的事。但他和陆军部长在互相尊重和紧密的工作联系基础上发展出了很好的工作关系。107 另一位内阁中的鹰派分子是内政部长哈罗德·伊克斯。他说话直言不讳，有点口无遮拦，曾经是共和党员，从 1933 年起就是内阁成员，和摩根索一样认为目前的危机需要雷厉风行的应对手段。108
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但是另一方面，国务院一定程度上在军事和国防问题上扮演了制衡鹰派的角色。倒不是说从 1933 年就担任国务卿的科德尔·赫尔一直主张对欧洲和远东的侵略者步步退让。他在外交事务方面有很强的正义感，厌恶法西斯主义，对日本的野蛮侵略行径进行的道德上的谴责和别人一样强烈。但是他与生俱来的谨慎小心使他对任何不那么必要的过激行动保持警觉。109 如果美国过多卷入欧洲事务，日本可能乘虚而入，在太平洋发动战争。他担心这个问题的确有他的道理，总统也存在同样的忧虑。罗斯福放手让经验老到的赫尔全权处理远东事务，尽量少加干涉。赫尔的原则是尽量避免采取刺激日本采取过激行动的举措，但也不会纵容日本侵略中国的行径，在远东维持脆弱的和平态势。大西洋则完全是另一码事，由罗斯福公开直接地掌控政策的制定和执行。即便在远东地区的政策方面，权限也有划分，赫尔无权决定与贸易禁运以及军事威慑有关的事务。110 而且赫尔发现总统把很多重要事务直接交给他的助理国务卿韦尔斯去办。韦尔斯是总统的朋友兼亲信，赫尔经常对韦尔斯还怀有一些竞争性的敌意。111
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因为总统的亲信顾问们观点差别很大，从赫尔的谨慎到史汀生公然的干涉主义，这就使得总统在做决策的时候能够根据自己的判断选择不同立场的主张。赫尔是少数能够随时觐见总统的人之一，这对于履行国务卿的职责来说非常有必要，但是他和总统之间并无个人的亲密友谊。能够随时面见总统的人为数寥寥，除了赫尔以外只有史汀生、韦尔斯，还有罗斯福长期以来最为信赖的顾问哈里·霍普金斯。霍普金斯是罗斯福新政的构建者，从罗斯福踏入政坛开始就和他关系密切，在大多数事情上都能自由向总统进言，甚至在白宫有自己的房间。霍普金斯的政治对手把他描绘为马基雅维利、斯文加利和拉斯普京三个人的合体。④ 他几乎可以随时面见罗斯福不需要通报或者预约，并了解总统真实的想法。霍普金斯烟瘾极大，曾经得过一场危及生命的重病，此后健康状况一直不佳，但是这阻止不了他对赛马和夜总会的热爱。他不知疲倦，说话直来直去，往往能一语切中问题的要害。他对罗斯福无比忠诚，而且对总统的情绪也把控得非常精准，因此无论总统亲信圈子中谁想向总统进言，他都是不可或缺的渠道。112
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总统的小圈子越来越经常地被召集来白宫开会，包括史汀生和诺克斯，他们各自军种的首脑斯塔克和马歇尔上将，还有赫尔跟霍普金斯。史汀生把这个小圈子称为“战争委员会”，这是和英国战时内阁的国防委员会最相近的一个组织，也是罗斯福就国家安全问题做出决策时最接近正式的制度性安排。但是罗斯福绝对不让这个非正式的组织变成正式的机构。他保留着在必要时直接指挥或者监督的权力和弹性。可以说，“条条政策之线都牵在白宫手里”。113
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罗斯福的困难倒不在于让他的顾问们唯命是从。无论他们是鹰派还是鸽派，都无条件地服从罗斯福经常经过迟疑之后做出的决策，尽管这种服从有时候显得不那么情愿。总统的困难在于让国会接受他的决定，还有让公众意见和有组织的院外活动集团接受他的决定。这是任何一任总统共同的难题。罗斯福在处理这个问题上非常谨慎。民主党仍在两院占多数，但是 1938 年的中期选举极大地加强了反对罗斯福的一方。在几个关键的委员会里，主要来自南方各州的民主党保守派如果和共和党联手，就会给总统制造不少麻烦。尤其是国会中的孤立主义少数派，他们享有主流媒体的支持（例如《芝加哥论坛报》），掌握了话语权，还享有院外活动集团的支持，能够获得社会各界广泛的同情，因为美国的主流民意虽然同情西欧民主国家的困难处境，但是反对美国参战。无论是赞成还是反对干涉主义的院外活动集团都利用公众的这种情绪大做文章，意图获得更多的民意支持和捐款。
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随着总统大选在夏秋渐近白热化阶段，孤立主义组织“美国优先”在 9 月初建立，其总部设在芝加哥，并在中西部和东北部建立了很多分部。“美国优先”严重亲共和党，对罗斯福的外交政策采取严厉批评态度。他们在各地集会，大力进行宣传攻势，其主题是希特勒对美国构不成威胁，而援助英国最终将把美国拉进欧战。114 “美国优先”和另一个干涉主义全国团体“援助盟国保卫家园委员会”针锋相对。后者建立于 1940 年 5 月，在除了北达科他以外的各州都有分部，在报纸和广播中大做宣传，两个月之内就募集了 25 万美元政治捐款，不停地向总统和国会请愿。双方的宣传都影响了民意。大多数美国人更愿意给予英国更多的物质帮助，但是仍然坚持中立或者孤立主义立场。115 5 月，德军横扫低地国家，英法的地位岌岌可危，这一切都让所有美国人深深担忧。民意调查显示，只有 30% 的人仍然相信盟国将获胜，78% 的人担心德国获胜之后将对南美事务实施干涉，甚至有 63% 的人担心希特勒会在美洲大陆攻城略地。116 人民为自己的安全担忧，为美国备战程度不足而担忧，但是在美国应该在多大程度上帮助盟国方面仍有分歧，并一边倒地反对美国以任何方式直接卷入欧洲战争。
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这就是罗斯福在 1940 年夏秋所面对的民意环境。它和另一个国内问题息息相关：罗斯福是否应该史无前例地寻求第三任期？美国的民意和大选政治构成了关键防务政策决策的背景：美国是否应该顺应丘吉尔的请求，用切实的方法支援英国，向英国出售 50 艘驱逐舰呢？这是罗斯福在未来几个月中要做出的最重要的两个决定当中的第一个。这两个决策重新定位了英美联盟的关系，为双方合作共同投入反抗希特勒德国的斗争铺平了道路。
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命运攸关的抉择：1940-1941年间改变世界的十个决策 4
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丘吉尔在 1940 年 5 月 15 日第一次以英国首相的身份致信罗斯福，从此开始了双方篇幅浩繁而意义重大的战时通信。罗斯福和丘吉尔在 1918 年见过彼此，不过只有罗斯福记住了那次会面，丘吉尔根本不记得。未来的美国总统记得未来的英国首相是个“很恶劣的人”。117 “二战”开始以后，罗斯福还是把丘吉尔看作是一个死抱着维多利亚时代观点不放的老古板、反动派，他对丘吉尔著名的嗜酒习惯不以为然。罗斯福听到丘吉尔出任首相的消息时说，也许就算丘吉尔一半时间都是酩酊大醉的，英国也找不出比他更合适当首相的人选了吧。而丘吉尔对罗斯福喝酒的习惯也是颇有微词，因为罗斯福喜欢把甜的和干的苦艾酒兑在一起喝，丘吉尔认为这简直就是暴殄天物。比喝酒习惯更重要的分歧在于，丘吉尔认为美国近 10 年还没能走出经济萧条的阴影，主要是因为罗斯福对待大企业过于苛刻。他很高兴看到美国在整军备战，虽然加强军队的过程非常缓慢。不过在 1940 年春夏两季的时候，丘吉尔仍然怀疑罗斯福是不是真的把英国的利益放在心上。118
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自从欧洲战争爆发，丘吉尔被任命为海军大臣以后，罗斯福和丘吉尔就开始通信往还。罗斯福在 1939 年 9 月 11 日给丘吉尔写了第一封信，在后来 5 年半的时间里，他们之间总共交流过将近 2000 份书信和备忘录。119 有可能罗斯福把此类私人通信当作是在官方渠道之外了解英国政府在欧洲战争爆发之后真实意图的第二渠道。120 而丘吉尔和罗斯福保持私人通信的动机则更为简单，他后来对外交大臣哈利法克斯勋爵说：“能时不时地给罗斯福一些信息总是好的。”121 两个人从最初的不良印象开始，通过这种通信的方式逐渐建立起信任关系，这对在 1940 年至 1941 年间锻造英美特殊关系的纽带，并最终形成战时同盟产生了不可估量的重要作用。不过，当丘吉尔在 1940 年 5 月 15 日致信美国总统的时候，英美特殊关系的建立还有一段很长的路要走。
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丘吉尔在信的开头描绘了德国挺进西欧以来令人沮丧的欧洲环境。“各个小国就像火柴棍一样，一个一个被德国折断”，而墨索里尼随时可能参战以“分享劫掠文明社会的战利品”。他预期，德国很快将会进攻英国本土，如果必要的话，英国将独自抗战到底。“但是我相信您会认识到，如果美国的声音和力量拖延得太久不被使用的话，它将因为错失良机而变得一无所用。您会发现德国在不旋踵间就建立了一个纳粹的欧洲，而我们都无法承受这样的结果。”然后，丘吉尔就开始提到自己来信的主旨：采购清单。“我只要求您宣布美国为非交战国，就是说，美国可以使用实际参战之外的任何手段来帮助我们。我们最迫在眉睫的需求是借用 40 到 50 艘美国旧驱逐舰，来填补我们的现有实力和开战时我们野心勃勃的造舰计划之间的缺口。”他及时地补充道，“英国还需要几百架新型飞机”，防空装备和弹药，钢铁以及其他材料。英国会尽可能继续用美元付款，可是“如果我们无力付款的时候，我希望您仍旧能向我们提供所需的以上物资”。122
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这封信直言不讳。它反映了英国政府的希望：美国不会坐视英国垮台，“如果英国用尽了黄金和外汇储备，美国依然会无偿或者用赊账的方式向英国提供物资”。但这只是英国政府的希望，而不是确信123 。白厅对于美援的重要性从来都没有一丝怀疑。5 月 25 日，在讲解一旦法国投降英国军队所能够采取的应变计划的时候，英国的三军总参谋长们明确地提出，必须假定美国“愿意全力给予我们经济和财政援助，没有美国的援助我们无法想象能有任何打赢战争的希望”。124 英国甚至希望美国走得更远一些。到 6 月中旬，很多人都希望美国立即对德国宣战。但是在英国也有少数人认为，美国没有必要参战或向欧洲战场派出美国远征军，只要美国不断地向英国提供包括驱逐舰在内的剩余物资就够了。125
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